专项债券项目与一般公共预算支出项目预算绩效管理的比较分析

《关于全面实施预算绩效管理的意见》中指出全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，而债务预算绩效管理则是全面实施预算绩效管理的有机组成部分。通过与一般公共预算支出项目进行比较，更有利于准确把握专项债券项目绩效管理的特点。

一、内涵的区别与差异

政府预算支出按照收入来源、是否需要项目自身收入偿还等方面进行分类，具体的分类如下：

图1.1 政府预算支出分类示意图

从流程图可知，一般公共预算支出项目资金来源于税收收入、非税收入、转移性收入、中央政府债务收入、地方政府一般债务收入。一般公共预算支出项目要么无需偿还，要么不需要自身项目偿还。

专项债项目则是指地方政府通过发行专项债进行融资支持的项目。专项债是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债项目同时具备“债务属性”和“收益属性”。

二、绩效管理的区别与差异

政府债务项目绩效管理包含“借、用、管、还”全流程，具体流程如下：

图2.1 政府债务项目全过程绩效管理示意图

根据专项债的内涵，专项债项目的绩效管理应在遵循项目支出绩效管理原则和流程的基础上，突出其“债务属性”和“收益属性”，在关注项目公共产品和服务产出外，还必须重点评价项目收益实现、运营效益成效、专项债本息偿还执行情况、潜在债务风险等方面。与一般公共预算支出项目绩效管理相比，其区别主要体现在以下方面：

1、绩效评价期限更长

一般公共预算支出项目绩效评价期限包括年度、中期及项目实施期结束后，对于实施期5年及以上的项目还要求开展中期和实施期后绩效评价，通常情况下，一般公共预算支出项目实施期限相对较短，绩效评价主要侧重于年度及项目实施完成时的绩效评价，主要评价项目产出及社会效益。

专项债属于公益性资本支出，债券年限达到10年以上，有的甚至长达30年，需要立足项目全生命周期，在债券存续期进行绩效评价，不仅要考虑项目的建设、产出和社会效益，更要在长达数十年的运营期内做好运营收益产出、偿债能力和风险评价。

2、绩效监控难度更大

一般公共预算支出项目绩效监控包括绩效目标实现程度和预算执行进度“双监控”，通过绩效监控即过程跟踪评价及时发现项目实施过程中的问题，并采取有效措施及时纠偏。由于专项债项目涉及主体多，项目全生命周期长段，因此财政部门开展全生命周期绩效监控和管理的难度也更大。

3、事前绩效评估重点不同

由于专项债项目同时具备“债务属性”和“收益属性”，存在融资成本，依靠项目自身收益偿还债券本息。因此，专项债项目事前绩效评估除论证立项必要性、可行性、绩效目标合理性外，还需重点论证项目投向领域合规性与项目成熟度；项目收入、成本、收益预测合理性；债券资金需求合理性；偿债风险可控性；项目偿债计划可行性和偿债风险点。

4、绩效评价涉及主体及内容更丰富

从绩效评价主体角度，一般公共预算支出项目绩效评价主体是财政部门、预算部门及其所属单位，专项债项目绩效评价主体除这三个外，还有非预算单位的地方国有企业。其中，财政部门、预算部门负责重点绩效评价，单位负责自我评价。在专项债项目绩效评价中，地方国有企业作为项目代建单位或运营单位参与绩效评价，其通过引入社会资本成立项目公司负责项目建设、运营，此时项目公司作为专项债项目的实施主体，也成为专项债项目绩效评价的重要参与者。

从评价内容角度，由于专项债项目涉及运营期还本付息，必须重点评价项目运营收益、运营效率、预期收益实现度。专项债项目通过委托运营方式选择运营单位进行专业化经营管理，提升项目运营效率、服务质量，因此运营单位的运营管理能力也成为评价的内容。

5、专项债项目资金绩效评价的特点

一般公共预算支出项目，财政和部门绩效评价指标主要关注项目决策、过程、产出、效益四个方面。对于专项债项目，还需重点突出专项债项目资金绩效评价特点，主要体现在以下四个方面：

1. 重点关注项目是否符合专项债支持领域和方向、项目批复情况、能否及时形成实物工作量拉动有效投资。由于专项债属于对财政资金的跨期配置，必须用于能够产生代际效益的公益性资本支出，为防止代际不公等风险问题，在决策阶段还必须重点关注以下问题：一是建设资金结构的合理性。如项目资金结构不合理，建设期公共财政缺位，举借过高的专项债可能导致政府道德风险、增加项目未来偿债风险。二是项目失败风险评估。专项债项目现金流存在不确定性，如项目失败导致收益不及预期，无法还本付息，地方政府最终需通过公共财政予以补助或公共资源进行补充，增加当地财政支出压力，且挤占当年用于地方发展的财政资源。

2. 重点评价一般公共预算支出项目主要评价项目资金到位、预算执行、项目组织实施规范性。对于专项债项目，由于涉及“借、还”，决定了还必须重点评价项目收益合理性；融资收益平衡，即全生命周期预期收益与专项债规模匹配情况；债券本息偿还计划执行情况。此外，资金拨付、支出进度也是评价重点。

3. 重点评价专项债项目产出和效益。如运营收益、运营效率、运营可持续性、债券资金实际成本等。以农贸市场建设项目为例，产出共性指标包括完工进度率、质量达标率、验收合格率、设计合理率、设施设备完好率、施工安全事故“零”发生、投入使用率、完工及时率、验收及时率、成本节约率、运营成本可控率。

4. 重点关注综合效益，包括经济效益和社会效益，尤其是经济效益，通过综合效益呈现项目是否能够按期还本付息，债务风险可否防范。以农贸市场建设项目为例，效益共性指标包括项目收益占预期收益比、建成后外铺、内铺、摊位、冷库出租率、改善群众生活质量情况、制定执行是否具有可持续性等。

参考文献：

[1] 韦小泉、董伟《地方政府专项债券项目绩效管理问题探析-基于一般公共预算支出项目绩效管理对比分析》.

[2] 孙晓霞、黄超、刘敏《政府债务预算绩效管理路径探索-基于代际公平和投融资机制的视角》.