PPP项目按效付费，如何与绩效考核结果挂钩？

摘要：

随着国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》的颁布和PPP项目的快速发展，PPP项目绩效评价也因此引起广泛的关注。本文尝试从独立于政府与社会资本的第三方视角，对PPP项目的按效付费绩效考核方式进行分析，以期对各位同仁PPP项目绩效评价业务提供参考。

根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）规定，未建立按效付费机制的政府付费或可行性缺口补助项目不予入库，项目建设成本需参与绩效考核，且实际与绩效考核结果挂钩部分占比应不低于30%。《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）要求，PPP 项目应当建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。

本文旨在通过梳理相关制度要求，浅析PPP项目建设期成本的30%如何与绩效考核结果挂钩、付费机制怎样完全与项目产出绩效相挂钩，从而有利于对项目做出更全面、客观的评价。

1、按效付费

首先，需要区分可用性服务费和运营服务费。可用性服务费为产出和维持项目资产可用性而支付的费用，用于覆盖建设成本以及合理利润；运营服务费则是覆盖项目日常运营维护的费用，一般占项目收益的比重较小。

对于项目公司而言，通常只要保证可用性服务费的获取，即可赚取足够的利润，政府方无法有效保证项目公司后期运营管理的质量。因此绩效考核与建设成本的强行挂钩，可以有效避免PPP项目“重建设轻运营”的现象。以某市过江隧道PPP项目为例，总投资约25.44亿元，合作期28年（建设期3年，运营期25年），采用政府付费方式，合作期内政府付费总额约76.24亿元，其中：运营维护服务费合计约7.38亿元，占总付费金额的比例为9.68%；可用性服务费合计约68.86亿元，占总付费金额的比例约为90.32%亿元。

其次，需确定项目建设期成本的取值口径。目前，PPP项目建设期成本的确定大致有项目建设的动态总投资、政府直接支出责任和可用性服务费总额三类标准。在政府付费模式下，项目建设动态总投资＜可用性服务费总额＜政府直接支出责任；在可行性缺口补助模式下，项目建设动态总投资＜政府直接支出责任或可用性服务费总额；在一些可行性缺口较小的项目中，很可能出现可用性服务费总额大于可行性缺口补助（即政府直接支出责任）的情形。由于PPP项目入库和管理要求日趋严格，在没有明确基数的情况下，很多地区按照从严理解，按照可用性服务费挂钩要求执行。

《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）中要求，原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价；同时要求政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司绩效评价结果完全挂钩。结合以上要求，可建立如下同时能够满足2017年92号文和2019年10号文要求的政府付费和可行性缺口补助项目的绩效考核体系：

其中建设成本取值最小为项目建设动态总投资，最大为可用性服务费总额。这种方式绩效考核体系符合92号文“建设成本的30%与绩效考核结果挂钩”的要求，同时通过建设期和运营期的可用性考核和运营服务考核对应付费，可更加清晰划分可用性服务费或建设成本与运营服务费之间的界限。

2、使用者付费项目的按效付费

通过以上分析，是否代表使用者付费项目不需要进行绩效考核，要求并非如此。

对于公共服务项目而言，使用者付费的收益高度依赖于公共服务使用者，其运营好坏直接影响项目收入，即付费实际已经与绩效完全挂钩，若政府依据绩效考核再扣减使用者付费则可能加重项目公司的处罚，从而影响项目公司积极性。《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）指出，在对使用者付费项目进行绩效考核时，需区分不同情况合理设置挂钩机制，可通过设置影响项目收益相关的违约金、项目展期限制或限制项目调价机制等方式实现。

3、持续完善PPP项目绩效考核

PPP项目的绩效考核高度依托于PPP项目合同，考虑到项目的专业性以及复杂性，在前期策划时，许多PPP合同的绩效考较内容可能并不完善甚至根本不具备操作性，因此在开展绩效考核前，有必要先对原PPP合同绩效考核条款进行审查，发现不足时需结合最新政策及实际编制的绩效评价工作方案进行修订补充。

同时随着PPP项目的不断推进，项目建设内容、相关政策、行业标准发生变化或突发事件等不可抗力因素可能影响绩效目标，则应当允许对考核内容及指标进行相应调整和更新，建立动态的绩效考核机制，使其更贴合项目的实际情况。

PPP项目合作周期漫长，其按效付费的有效实现及绩效评价工作如何完善，还需各方参与者一起努力，在实践中不断改进与优化。