预算事前绩效评估工作的实践与思考

中发〔2018〕34号文明确要求，要构建预算事前、事中、事后绩效管理闭环系统，对新出台重大政策、项目需要开展事前绩效评估，并将评估结果作为申请预算的必备要件。本文阐述了财政支出事前评估的概念、原则，和评估工作的方式、依据，讨论了评估工作的准备、具体实施以及报告和结果应用，希望能为参与事前绩效评估的财政部门、预算部门或第三方机构提供参考。

一、预算事前绩效评估的概念及原则

（一）预算事前绩效评估的概念

预算事前绩效评估（以下简称事前绩效评估）是指各级财政和预算部门、单位，根据国家及各级政府决策部署和政策要求、部门战略和事业发展规划等，运用科学、合理的评估方法，对拟新增的重大政策和项目设立必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等方面进行客观、公正的评估。

事前评估，又称前瞻性评价（Prospective Evaluation），一般在政策或项目实施之前进行，是一种带有预测性质的分析和研究，试图对政府政策或项目初始的规划和设计活动进行评估，以确定对拟议的政策或项目方案是否予以支持以及如何支持，旨在帮助决策者做出科学的、合理的资源配置决策。所以，事前绩效评估事实上是一个辅助政府政策与预算决策的工具，其主要目的是促进政府政策与预算决策的科学化，并将评价从单纯的事后监督变为事前控制。

（二）预算事前绩效评估的原则

1、绩效导向原则。事前绩效评估以绩效导向和成本控制理念为出发点，以投入、产出和效果为评估重点，注重成本效益，对政策和项目决策进行综合评估。

2、公共财政原则。坚持量力而行、突出重点、统筹兼顾的预算安排要求，着力支持国家重点领域改革和重大发展战略，以实现最优绩效为目标合理安排预算。

3、科学规范原则。事前绩效评估应通过规范的程序，采用定性与定量相结合的方法，保证评估结论科学可信。在充分论证可行性和严格审核的基础上，按照成本最小化和效益最大化的要求确定政策或项目预算额度。

4、客观公正原则。事前绩效评估必须坚持公开、公平、公正的审核与评估，并确保利益相关方不参与评估过程影响评估结果。切实增强项目预算的透明度和科学性，进而有力推动预算绩效管理标准科学、方法合理、程序规范、结果可信。

5、精简高效原则。事前绩效评估应注意与现有审批、决策等程序的融合，简化流程和方法，提高评估工作效率和质量。

二、预算事前绩效评估内容

（一）预算事前绩效评估主要关注的问题：

1、要解决的问题是什么？主要目的（绩效目标）是什么？该目标的时间框架是什么？目标受众是哪些人或组织？

2、实现的效益或产出有哪些？用什么指标来衡量效益或产出？指标的数据来源是哪些？

3、绩效目标能否达成？或者说，政策或项目实施所面临的主要挑战与障碍有哪些？有利条件有哪些？

（二）预算事前绩效评估的类型：

预算事前绩效评估从对象或类型上来说主要分为政策事前绩效评估和项目事前绩效评估，其评估的主要内容分别为：

1、政策事前绩效评估：

（1）政策设立必要性。主要从依据充分性、决策科学性两个方面进行衡量。

依据充分性。主要评估政策设立是否具有现实需求、需求是否迫切，项目是否符合各级政府相关规划、政府决策、社会发展要求，项目是否与主管部门职能、规划及当年重点工作相关，是否属于公共财政支持范围，是否符合事权与支出责任相适应原则，是否与其他现行政策存在交叉、重复，是否存在法律障碍或一票否决制情况。

决策科学性。主要评估政策社会现实需求是否经过了充分调研，政策文件的拟定是否经过必要的可行性研究、专家论证、风险评估、集体决策等，调研报告、可研、评审、会议纪要、批示等相关资料是否齐全，政策制定主体或牵头主体是否明确，职责是否清晰，责任是否可追溯，是否属于因绩效不高或已到期政策等无需重新安排。

（2）政策目标合理性。主要从目标明确性、目标合理性两个方面进行衡量。

目标明确性。主要评估政策绩效目标是否明确，是否有明确的受益范围和受益对象，是否具有公共性、无差异性、非排他性，绩效目标是否清晰，能否反映政策的主要内容，是否通过细化、量化、可衡量的绩效指标充分体现了预期产出和效果等，是否将绩效目标及指标细化分解到具体工作任务，各任务之间是否交叉重复、执行主体是否明确、与其职能是否相符。

目标合理性。主要评估政策目标是否具有前瞻性、系统性及引导性，政策目标是否体现了政策的稳定性和可持续性，预期绩效是否显著，能否体现政策所需解决问题的明显改善，是否选取最能体现总体目标实现程度的关键核心指标并明确了指标值，指标值是否符合行业正常水平或事业发展规律。

（3）政策资金合规性。主要从财政投入的可行性、资金分配的合理性两个方面进行衡量。

财政投入的可行性。主要评估政策财政支持方式是否合理，是否符合预算法等相关规定，是否超财政承受能力。

资金分配的合理性。主要评估政策资金分配依据是否充分、合理，是否符合国家财经法规和财务管理制度以及有关专项资金管理办法的规定、计算标准或定额标准，资金分配结果是否与政策目标、政策内容相匹配。

（4）政策实施可持续性。主要从保障措施的可持续性、政策资源的可持续性两个方面进行衡量。

保障措施的可持续性。主要评估是否明确了政策组织构架、运行机制以及制度保障，是否订立明确、合理的计划进度安排，分析风险是否全面深入、是否有应对措施及应急预案等。

政策资源的可持续性。主要评估政策实施是否有可持续的组织、政策环境等，政策实施是否具备可持续的人员、资金、技术等条件和能力，是否按要求开展财政可承受能力评估和项目风险评估。

（5）政策设立时效性。主要评估政策设立是否有明确的实施期限，政策清理、退出或调整机制是否健全，是否符合全生命周期管理的要求。

（6）其他需要评估的有关内容。如被评估政策为延续型政策，需要对政策历史实施期间进行综合的绩效评价。可从历史执行期间的资金管理、政策成本、产出、效益等方面进行综合评价，检验政策资金分配、使用的经济性、效率性、效益性和公平性，考量政策的效果，反观政策本身的必要性、合理性、合规性、可持续性、时效性，为政策调整、修订完善、组织实施和资金分配使用提出优化建议。

2、项目事前绩效评估：

（1）立项必要性。主要从政策相关性、职能相关性、需求相关性、财政投入相关性四个方面进行衡量。

政策相关性主要评估项目设立是否与国家及省、市相关行业发展政策相关。

职能相关性主要评估项目是否与预算部门职能、规划及年度重点工作相关。

需求相关性主要评估项目是否有迫切的现实需求和明确的受益对象或服务对象。

财政投入相关性主要评估项目是否属于公共财政支持范围，是否与财政预算安排项目存在重复交叉现象等。

（2）投入经济性。主要从投入合理性、成本控制措施有效性两个方面进行衡量。

投入合理性主要评估项目投入资源及成本是否与预期产出及效果相匹配，投入产出比是否合理。

成本控制措施有效性主要评估项目成本测算是否充分，成本控制措施是否科学有效等。

（3）绩效目标合理性。主要从目标明确性、目标合理性两个方面进行衡量。

目标明确性主要评估项目绩效目标是否明确， 是否与相关规划、计划相符，项目受益群体定位是否准确等。

目标合理性主要评估项目绩效目标是否与现实需求相匹配，绩效指标是否细化、量化、可衡量，指标值是否具有科学性、前瞻性、挑战性等。

（4）实施方案有效性。主要从实施内容明确性、项目时效性、实施方案可行性、过程控制有效性四个方面进行衡量。

实施内容明确性主要评估项目内容是否明确、具体，与绩效目标是否匹配。

项目时效性主要评估项目是否明确设立、退出的时限；项目清理、退出、调整机制是否健全。

实施方案可行性主要评估项目技术路线是否完整、先进、可行、合理，与项目内容及绩效目标是否匹配。项目组织、进度安排是否合理。

过程控制有效性主要评估项目申报、审批、调整及项目资金申请、审批、拨付等方面已履行或计划履行的程序是否规范。项目组织机构是否健全、职责分工是否明确、项目人员条件是否与项目有关并得以有效保障。业务管理制度、技术规程、标准是否健全和完善，以前年度业务制度执行是否出现过问题，相关业务方面问题是否得到有效解决并配有相应的保障措施。项目执行过程是否设立管控措施、机制等，相关措施、机制是否能够保证项目顺利实施。

（5）筹资合规性。主要从筹资合规性、财政投入能力、筹资风险可控性三个方面进行衡量。

筹资合规性主要评估项目资金来源渠道、筹措程序是否合规，资金筹措是否能及时到位确保项目顺利实施等。

财政投入能力主要评估级财政资金配套方式和承受能力是否科学合理，是否有类似项目资金重复投入，财政资金支持方式是否科学合理。

筹资风险可控性主要评估对筹资风险认识是否全面，是否针对预期风险设定应对措施，应对措施是否可行、有效。

（6）其他需要评估的有关内容。如被评估项目为延续型项目，需充分评价项目历史执行期间的资金管理、项目成本、产出、效益等方面，总结问题，反观新项目的必要性、合理性、合规性、可持续性、时效性及预期效果是否可达成。

三、预算事前绩效评估的方式方法及依据

（一）事前绩效评估的方式主要包括：专家咨询、现场调研、座谈交流、问卷调查等。

（二）事前绩效评估的从技术上看，有趋势外推预测法（trend extrapolation）、理论预测法（theoretical forecasting）和直觉预测法（intuitive policy forecasting）。从方法上看，有成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法等。

（三）事前绩效评估的依据主要包括：与预算相关法律、法规和规章；与预算安排相关的国家及政府制定的国民经济与社会发展规划和方针政策；与项目预算编制相关的预算管理制度、资金及财务管理办法；预算部门的职责、年度工作计划和中长期发展规划；与预算编制相关行业政策、行业标准及专业技术规范；预算编制明细资料，包括项目立项的政策文件、会办纪要、可行性研究报告、项目预算编制明细测算表；预算实施方案及绩效目标设定申报资料，包括实施方案以及实施后预期的经济效益、社会效益及生态效益等；与预算相关的单位财务会计资料、机构设置及岗位职责业务资料、与上级签订的年度目标责任制资料；以前出具的相关审计报告、绩效评价报告等资料。（以上内容可以作为由被评估单位提供的资料清单）

四、预算事前绩效评估的工作程序

（一）评估准备阶段

1、计划与立项。财政部门根据政策要求，对新增重大政策和项目的进行事前绩效评估立项，确定组织实施形式、工作时间和工作计划，下达事前评估通知书。

2、成立工作组。根据评估工作计划，选取工作组组长及成员，并做好责任分工安排。评估工作可委托第三方机构，并邀请人大代表、政协委员（以下简称代表、委员）及相关专家参与。

3、制定评估工作方案。工作组应做好前期调研工作，设计评估实施方案，并经财政部门认可。实施方案的内容包括评估目的及内容、指标体系表初稿，资料清单、问卷设计、各类数据采集表样板、评估工作安排等。

（二）评估实施阶段

1、收集审核资料。被评估单位应根据工作组要求，提供项目的基本概况、绩效目标。设立依据、实施计划及预算等资料。另外还可通过咨询专业人士、查阅资料、问卷调查、电话采访、集中座谈等方式，多渠道获取相关信息；对收集到的资料和信息审核、整理，进行交叉比对，形成多层次、多角度的数据资料支持。

2、进行现场调研。实地勘测、核实、了解评估对象的具体内容、申报理由和具体做法、依据等，将现场情况与申报材料进行对比，对疑点问题进行询问，听取并记录评估对象对有关问题的解释和答复。现场调研工作可组织代表、委员、专家等共同参与。

3、组织调查问卷。根据现场查看资料情况完善调查问卷，征求被评估单位意见后发放调查问卷并对收回的问卷进行汇总分析。

4、确认指标体系表。根据现场查看资料情况完善指标体系，征求被评价单位、财政部门及主管业务部门意见，形成最终指标体系表。

5、评估指标评分。根据确认的评估指标体系，从申报材料、收集资料、现场调研资料中选择、摘录有关信息，进行初步评分，并详细列明评分依据、评分要点、证明资料及扣分原因。

6、开展正式评估。组织相关部门、评估对象、评估专家和代表、委员等召开正式评估会，由评估专家对评估对象评分，讨论形成事前绩效评估专家评估意见。

（三）报告及结果应用阶段

1、形成报告。在规定的时间按照财政部门的要求撰写提交事前评估报告。报告要确保内容依据充分、真实完整，数据准确、分析透彻、逻辑清晰、客观公正。

2、结果应用。财政部门应及时归纳、分析、反馈事前评估结果，预算安排的决策应当以评估结果为依据。

五、总结

预算事前绩效评估是政府预算决策中的一项重大举措，旨在促进预算编制工作的科学性与合理性，加快实现公共资源配置的优化，从而提升政府理财与公共服务水平。随着预算绩效管理工作的不断深化，事前绩效评估工作也越来越重要。因此，财政部门必须与时俱进，建立健全财政预算绩效事前评估机制，选择有资质的第三方机构，共同推进财政预算事业的持续发展。最终形成“政策项目有评估、预算完成有评价、评价结果有应用”的管理链条。

参考文献：

[1] 中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号）.

[2] 财政部关于印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知（财预[2011]285号）.

[3] 王宏斌，刘敏，程文《对财政支出项目预算事前绩效评估工作的思考》[J].消费导刊，2020，（9):198-199.

[4] 施青军，马文竭《我国开展重大政策事前绩效评估的思考》[J].财政监督2019年第20期.