以政策性保险为例浅谈财政支出政策绩效评价

自《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布以来，全国各地都在推进财政支出绩效评价，特别是重大政策和项目的绩效评价。本文以政策性农业保险项目为例，浅谈对财政支出政策绩效评价的认识。

首先，政策绩效评价工作的不能一上来就开始“评价”，而要从什么是“政策”、“政策绩效评价”的内涵是什么为开端，因为只有了解政策的源头和方向，才能知道我们的绩效评价工作如何展开。

一、财政支出政策的概念

财政支出政策是国家制定的指导财政支出分配活动和处理有关财政支持分配关系的基本方针和准则。它主要通过运用预算、投资、补贴等分配手段，贯彻国家的路线、方针及其政策意图，服务于国家社会、经济发展的目标和任务，为国家履行各项政治经济职能提供财力保障。

按照经济性质的不同，财政支出政策分为购买性支出政策和转移性支出政策。前者表现为购买商品和服务活动，后者表现为资金无偿地、单方面的转移。

二、财政支出政策绩效评价的概念

（一）因政策与项目之间存在密切联系，项目是财政支出政策的具体化，因此参照财政部预算司2020年2月颁布的《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）对项目支出绩效评价的定义：项目支出绩效评价（以下简称绩效评价）是指财政部门、预算部门和单位，依据设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。

“经济性”（economy）主要关注投入和成本，即在既定的时间内，花费是否物有所值，没有造成浪费。

“效率性”（efficiency）主要关注投入和产出之间的比例关系，即投入是否得到充分有效地利用。

“效益性”（effectiveness）是产出和效果之间的关系，通过对比资金支出后所实现的实际效果与预期效果的关系，来衡量政策目标的实现程度。

“公平性”（equity）是指政策内容如服务数量、货币化收益、货币成本等能被公平或公正地分配。

同时，经济性、效率性、效益性（简称“3E”）存在一种联结关系，如下图：

图1.3E关系图

三、财政支出政策绩效评价的分类

按照不同的标准，评价分为两大类，一是根据评价主体进行分类，分为内部评价与外部评价；二是根据评价时点进行分类，分为事前、事中和事后评价。

其中，事前评价一般在政策实施之前进行，评价拟实施政策的可能后果（包括负面影响），并分析潜在的风险因素可能会对政策预期成果产生影响的程度。事中评价也称为过程评价，在政策的实施阶段进行，侧重于评价政策的实施、执行情况以及存在的问题。事后评价也称为结果评价，在政策的实施完成之后进行，侧重于评价政策的预期结果和影响是否已实现，并对他们的实现情况和程度进行归因分析，目的主要是在于总结经验或教训，为未来相关政策的实施建设提供经验和教训，辅助相关部门进行科学决策。

财政支出政策绩效评价工作程序与其他类型评价工作程序大致相同。在接受委托后，一般分为五个步骤开展，如下图：

图2.财政支出政策绩效评价工作程序图

与专项资金绩效评价不同，政策项目绩效评价往往涉及多个参与方，需要各方协同配合才能使政策得到贯彻和落实。同时，因为有多方参与，在政策执行的过程中，容易产生信息不同步、监管疏漏等问题。

四、政策性农业保险案例

下面以A市3年政策性农业保险绩效评价为例，从政策内容、评价重点等方面，进行简要阐述。

（一）什么是政策性农业保险？

政策性农业保险是专为农业生产者在从事种植业、林业、畜牧业和渔业生产过程中，对遭受自然灾害、意外事故疫病、疾病等保险事故所造成的经济损失提供保障的一种保险，是国家稳定国民经济基础、加强农业保护而实行的一种政策，属于非盈利性质。

（二）为什么制定政策性农业保险？

农业保险作为一种有效的农业风险保障机制，能够分散和转移自然灾害风险、减少农民因灾损失、减轻农民负担、提高投保积极性。但由于农业保险损失频率及程度较高，保险费率较高，仅依靠农户、农业生产经营组织自身难以承担。为提高农业生产抗风险能力，帮助农户、农业生产经营组织支付部分保费，缓解农业保险的供需矛盾，设立了农业保险专项资金，由财政对农业保险保费提供一定比例的补贴。

（三）政策性农业保险内容是什么？

该项政策涉及的补贴险种包括种植业（水稻、油菜、茶叶、柑橘、水稻制种、水稻收入），养殖业（能繁母猪、育肥猪、能繁母牛、肉鸡、生猪价格指数、生猪价格“保险+期货”），森林（公益林、商品林）。补贴比例因区域、险种、年度不同而不相同。

政策性农业保险相关方包括：A市专门成立的农业保险工作小组，各县市区的财政、农业、林业等相关部门、农业保险经办机构、投保农户和农业生产经营组织等相关方根据职能职责履行不同的义务、承担不同的责任。

（四）评价关注重点有哪些？

1．相关数值的准确性。如投保覆盖率、保险综合费用率、风险保障水平、绝对免赔额、理赔结案率、直接物化损失补偿率等。

2．承保机构留存的投保、承保、理赔资料的真实性。如承保资料中投保农户联系方式，是否存在电话号码非本人、停机、无法接通的现象。承保机构是否与财政公开遴选的中标机构为同一家公司等。

3．监管程序的完整性。如各相关责任方，是否执行了职能职责要求的对出险保单进行了现场勘察、资料复核等监督程序。

4．信息的对称性。因财政、国土资源、农业、林业等部门尚未形成信息共享机制，基础信息采集普遍存在一定的偏差。投保计划数与实际完成数有较大差额。在政策落实时，各方还需解决上述问题。

5．最重要的是在政策的实施方面，第一是该项政策是否得到广泛推广，除了有利益关系的承保机构进行宣传外，各主管（职能）部门是否积极组织、参与推广或宣讲活动。只有当大家都了解政策的真实内涵，才能实现农户的主动投保。第二是科学合理的进行数据分析，从计算出的数据分析该项政策产生的效益是否与预期的一致，若有差异，找出存在差异的原因，寻求改善的途径或措施，给出可行的建议。

总之，政策的实行不会一蹴而就，在实践中我们发现，政策实施存在重叠和混淆的现象，有些政策并非一开始就是目标明确的，或是固定不变的。作为第三方评价人员，我们必须以政策目标为基础和必要前提，对政策的执行做出可行性判断，严格按照要求开展工作，提高工作质量。