关于财政运行综合绩效评价的思考

财政运行综合评价是对一级政府财政活动进行全方位、系统性的深入分析与评估，评价全面覆盖政府预算收支的各个领域，涉及税收、非税收入等多种收入形式，以及公共服务、社会保障、经济建设等众多支出项目。其评价结果有助于反映财政工作目标的实现成效，以及达成成效的有效过程。它不仅是政府层面预算绩效管理的核心构成，也是构建“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系的关键要素。

2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“实施政府预算绩效管理”“对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价”“将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩”等部署。目前，全国很多地方围绕财政运行综合绩效评价进行了积极的探索。近年来，我司与北京市、长沙市、衡阳市、益阳市、邵阳县等地区的财政部门就政府财政综合评价工作进行了深入的探索与实践。

本文以县（市）级政府财政运行综合绩效评价为例，从以下几个维度对财政运行综合评价工作进行总结与分析。

1、指标体系

指标体系选择。评价组依据各地的实践经验和被评价区域整体经济运行状况，筛选并确定出最终的参考指标体系。

指标体系构建。考虑到评价对象的特殊性和评价内容的复杂性，为缩短沟通时间，评价组设置了收入绩效、支出绩效、管理效率、运行成效、可持续性5个一级指标；并在此基础上预设收入水平、收入质量、支出结构、支出保障、预算管理、收入可持续性、经济效益、社会效益、生态效益等16个二级指标。并筛选出符合当地情况的三级指标，再综合财政部门各业务科室的具体意见，形成了初版指标体系，同步制作数据指标卡，方便现场评价工作。

2、现场评价工作

数据采集。通常情况下，数据采集以近三年数据为准，鉴于当前处于“后疫情”时期，为增强数据的参考性和说服力，故评价组采集了2019—2023年五年数据。在现场收集数据时，及时明确了收集数据口径，保证横、纵向对比数据基本一致。

调整指标体系。在评价现场，主要完成数据的收集和项目实地核查。但实际收集过程中，出现了“理想化”的指标与实际可采数据之间的差异，因此评价组适当对指标体系进行了微调，最终达到指标体系“共性化”与“个性化”的统一。

现场调研对象的选择。评价组首先通过对国库当年支付数据进行采集分析，初步了解被评价地区各主管部门以及乡镇资金使用情况，结合指标体系确定了抽查的主管部门、乡镇。在进一步对部门、乡镇各项支付数据以及政府采购情况进行汇总分析后确定了具体现场调研内容。

现场调研工作。结合指标体系对各主管部门及乡镇开展的现场调研工作，主要考察支出保障、预算管理、经济效益、社会效益、生态效益等绩效指标的实现程度。如：对财政局各项财政收支数据、预算绩效管理情况；对民政局低保、五保、临时救助情况；结合政府采购项目对老旧小区和城区排水管网改造完成情况；对农业农村局粮食生产专项资金、农业救灾资金及农村人居环境整治资金使用情况；对乡村振兴局各项中央衔接资金的使用情况；对被评价地区规模以上工业增加值数据、工业税收及当地龙头企业经营数据的收集、核实等。同时，依据各主管部门资金拨付情况，对被抽查乡镇原本设定的核查内容进行修改后，核实其上级拨付资金使用情况、项目建设（完成）情况及各类业务资料的完整性，做到“资金使用情况核实延伸到末端、项目实施成果查验到现场”，使整个调研与核查工作能够更为全面、深入且精准地推进，为后续问题汇总、原因分析工作奠定基础。

3、评价方法

在评价过程中，评价组广泛采用了案卷研究、实地调研、座谈等多种方式结合的多样化评价方法对被评价地区的财政运行情况进行分析。例如，通过成本效益分析法对行政成本进行了深入分析；将因素分析法与综合指数法相结合，对经济效益指标进行全面分析；运用比较分析法对被评价地区多年连续数据的纵向对比以及同一时期同一地区内不同县（市）的横向对比。（这里值得注意的是，开展各地区横向对比可一定程度上解决部分指标无固定标准，导致评分规则难制定的情况，但横向数据比较并不适用于所有项目和所有指标。同时横向数据分析出来的观点，会因数据不够全面、主评人知识面局限，出现分析漏洞或与核心观点冲突的情况。）

4、经验总结

充分运用图表进行数据分析。数据分析采用数图结合，以纵向对比分析走势、横向对比分析差异优劣，对五个一级指标逐个分析，客观总结被评价地区财政综合运行的情况。例如：在对税收收入占比进行指标分析时，采用图表分析法对数据进行解读，对近五年的增长趋势进行详尽分析。通过各县（市）税收占比图，反映全市排名情况。

与财政业务科室进行深入沟通。业务科室在财政业务管理中积累了丰富的专业知识和经验，掌握着财政运行的最新动向。对于数据分析过程中出现的异常数据，如财政收入的异常波动、财政支出的重大偏差等，评价组积极与财政业务科室沟通，深入了解数据背后的原因。在后续撰写报告问题、建议时，评价组也注重与各业务科室深入探讨，从不同角度发掘问题、拓宽建议广度。通过充分沟通协作，促使财政运行数据分析工作更加深入，确保对当地财政运行情况挖掘得更为全面、透彻。

5、财政运行综合绩效评价的难点

一是 沟通成本较高。财政运行综合评价数据采集涉及地方政府诸多部门，非财政局一家单位能够完成。在数据收集过程中，会出现对抽查项目不理解、在非财政部门调取数据不配合的情况，评价组采取了预先与财政对接科室沟通，以行政机关内部协调提高沟通效率的方法，使得采集工作顺利完成。

二是 数据采集难度较大。财政运行评价过程中，部分数据采集的难度较大，包括：编办的在编人数、在职人数（确定是否存在超编）；平台公司数据（确定平台公司是否通过从政府买地在银行贷款）等。因政府公开数据有限，统计年鉴公开较晚等原因，社会效益指标数据获取也较为困难。

评价工作全面覆盖难。财政运行综合评价包含的政府支出范围广、覆盖面全，但实际评价过程中有些评价点难以全覆盖，如：对国企所拥有的国有资产收入进行全面核查；全面分析减税降费对收入（税收收入、非税收入）的影响；对财政征管工作的全面核实，涉及征管是否及时、是否存在各项税收收入或非税收入应缴未缴的情况等。