财政收入绩效评价业务初步探索

目前我国的财政支出绩效评价体系已相对成熟，但财政收入绩效评价体系尚未建立。特别是2020年疫情以来给地方财政收入带来了巨大挑战，中央财政通过提升赤字率和发行抗疫特别国债等方式对地方财政进行了支持。然而，这些措施无法长期维持，地方财政更需要通过增加收入和节约开支等手段来实现可持续发展，开展地方财政收入绩效评价显得尤为必要。我司在2024年与长沙市本级、郴州市本级、怀化市本级、桂阳县、宜章县等地区的财政部门携手，对财政收入绩效评价工作进行了深入的探索与实践。现以市本级财政收入绩效评价为例，对项目执行过程进行回顾和总结。

1、财政收入评价的政策依据

依据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（简称“34号文”），为建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，对财政收入绩效评价在三个层面进行了拓展：首先，评价范围已由省级政府扩展至包括各级政府、部门及单位在内的多元评价主体；其次，评价内容由传统的一般公共预算评价拓展至全口径预算体系；再次，评价焦点从税收收入占比的单一维度，转变为对收入结构、征收效率以及优惠政策实施效果的综合考量，注重评价的质量、客观真实性和积极稳妥的原则。

2、财政收入评价的评价思路

鉴于全国范围内可供参考的财政收入绩效评价实践经验较少，评价组以“34号文”为政策依据，将财政收入绩效评价归纳为两个维度：一是全口径维度，评价地方财政收入是否适应经济社会发展水平，是否落实减税降费政策，是否制定实际增长目标，是否存在虚收空转或过头税费，是否超出限额举借政府债务等；二是分口径维度，从“四本预算”角度提出具体要求，评价一般公共预算收入结构合理性、征收效率、优惠政策效果，政府性基金设立和征收标准的依据，地方政府对专项债务的支撑能力，国有企业利润上缴情况，社会保险基金征缴政策效果，收入地区结构优化及运行风险等。同时结合被评价区域整体经济运行状况和我司财政运行综合绩效评价的丰富经验，设计出指标体系，包括以收入目标是否完成、收入是否增长、收入是否保障支出为评价基准的财政收入水平指标；以收入结构是否完整、是否具有可持续性为评价基准的财政收入质量指标；以征收管理是否到位、目标设置是否合理为评价基准的财政收入管理指标；以减税降费政策实施效果、是否激发市场活力、是否能带动产业升级为评价基准的政策实施效果指标。

3、实际评价工作中的经验与反思

（一）“政府性基金收入增长”指标的不适用性

土地出让金往年增长较快、占比较高的地区，由于增长过快、过高占比具有不可持续性，在后续年份中会有计划地下调，因此对于政府性基金收入的指标考核应以目标完成为主。当然也会存在目标设置较低，即使完成任务，但整个收入结构仍不够合理等情况，故具体情况仍需具体分析。

（二）问题、建议不能生搬硬套

比如对于部分市、县存在土地收入快速下降，目标未完成的情况，应做出不同的建议考量。市级具有人口虹吸效应，且具有一定的政策制定权，可以通过政策拉升地产行业到达一个合理且稳定的水平，在建议中多会提到激发土地市场活力、调整行业施策、规范市场交易秩序等的一系列建议。而对于中部省份的县级城市土地收入下降、房地产萎缩是不可避免的，建议则更需要聚焦于内生增长动力的培育，通过加大对农业、乡村旅游、特色产业等符合当地资源禀赋的产业的扶持力度吸引投资和人才回流。

（三）宽泛指标的考核，需要更精细地分析

如高耗能行业增长（国家统计局给出的定义，六大高耗能行业包括石油、煤炭及其他燃料加工业，化学原料和化学制品制造业，非金属矿物制品业，黑色金属冶炼和压延加工业，有色金属冶炼和压延加工业，电力、热力生产和供应业），这一类反向评价指标，一是不能单纯地认为其增长和比重增加即为不健康的发展。对于电力生产和供应业，存在部分地区的光伏和风电清洁能源比重慢慢增大的现象，一定程度上会增大行业规模，在分析过程中应将此部分进行剔除分析，使得分析结果更加精准。二是不同的行业增长下预期判断和评价分析亦有不同。对于有色金属冶炼和压延加工业，其可能成为部分地区的特色行业，分析应该从有色金属及其加工品的价格波动较大为切入点，点明其行业市场波动对于地方税收影响较大等问题。而对于其他的行业主要从对资源的依赖性来说明其高增长的不可持续性。