园林绿化领域成本预算绩效分析专栏六：园林绿化领域常见成本控制要点、绩效管理问题及优化路径解析

前言

2024年以来，成本预算绩效管理在全国超半数省市开展试点，推动财政管理向“成本—效益”双重视角深度转型。园林绿化作为城市生态基底与公共空间品质的核心构成，因其资金投入持续增长、作业场景多元、养护标准差异化显著，正成为成本绩效精细化管理的重点领域。我司团队基于在北京、湖南、安徽、海南、广西等多省市园林绿化相关成本绩效分析的实践经验，深度参与绿化养护、园林景观、有害生物防治、设施维护等全场景的成本绩效分析工作，形成了覆盖南北地域、贯穿不同层级的实践案例与研究积淀。基于此，我们推出园林绿化成本绩效分析专栏。专栏将立足政策前沿与实践需求，系统梳理该领域成本绩效管理的发展路径、分析方法与地域差异，重点围绕成本结构、指标体系、南北差异、常见问题与优化路径展开剖析，旨在为行业提供可参考、可落地的实践指引，助力园林绿化事业实现更可持续、更具效益的高质量发展。

一、引言

园林绿化是城市生态建设的重要组成部分，不仅能美化环境、调节气候，更承载着丰富的公共服务价值。市政园林绿化项目普遍具有建设周期长、养护要求高、资金投入大、效益外溢性强的特点，成本管控是否科学、绩效管理是否到位，直接影响生态、社会与经济效益的实现。在实际工作中，园林绿化治理主要涉及实施单位、主管部门、财政部门三方主体，分别承担项目执行、行业监管与资金管控职能。三方能否各司其职、协同配合，是破解行业内“重建设轻养护”“重投入轻效益”等常见困境的关键。结合行业实践经验，本文从三方视角拆解成本控制核心、剖析绩效管理可能存在的问题，进而提出可落地的优化路径，为行业各利益相关方提供参考。

二、项目实施单位

作为项目落地的核心执行者，实施单位的管控质量影响项目最终成效与全周期效益，需围绕“前期规划、过程把控、后期养护”三大关键环节，构建全流程闭环管理体系。

（一）成本管控的要点

成本管控需贯穿项目全流程，在保障效果的前提下兼顾经济性。设计阶段优先选用本地树种，这类苗木适配性强、采购与养护成本更低，还能更好融入本地生态环境；合理控制硬质化改造规模，避免过度打造石板路、广场等硬质区域，减少不必要的资金投入。建设阶段规范招投标流程，通过公开渠道遴选合作方，杜绝暗箱操作带来的成本虚高问题；建立完整成本台账，详细记录苗木采购、人工开支、机械租赁等核心费用，定期同步至主管部门备案，确保开支可追溯、可核查。养护阶段将养护成本纳入全周期预算，结合季节特点制定针对性养护方案，重点做好病虫害防治、防寒保暖等工作，同时将养护效果与工作人员绩效挂钩，强化责任意识，减少后期补植与返工成本。

（二）绩效管理可能存在的问题

实施单位在绩效管理中，较突出的问题是闭环管理缺失。一方面，质量管控体系不够完善，施工过程中易出现苗木规格不达标、土壤改良不彻底、工序操作不规范等问题，导致竣工验收时核心指标难以达标；另一方面，内控制度存在漏洞，未建立标准化养护台账，用工考勤、节能考核等关键数据留存不完整，绩效自评与成本核算缺乏有效支撑，既无法客观反映项目实际效益，也难以精准优化成本投入。

（三）优化路径

聚焦全周期治理闭环，兼顾质量与效益提升。可引入具备同类项目经验的第三方监理机构，定期抽查养护效果与施工质量，检查结果直接与项目尾款结算挂钩，倒逼施工与养护质量升级。同时搭建数字化数据管理平台，系统收集前期调研、施工过程、养护效果等全链条数据，为成本优化与绩效整改提供数据支撑，实现“成本可追溯、绩效可量化”的管理目标。

三、项目主管部门

作为行业统筹管理部门，主管部门的核心职责的是通过科学监管与标准引领，规范项目推进流程，推动行业降本增效，破解“重末端、轻过程”的监管偏差。

（一）成本管控的监管要点

预算编制阶段，结合行业普遍价格水平估算人工、材料、设备等成本，预留合理浮动空间应对市场价格波动，确保预算编制科学可行。材料管理方面，严格把控苗木等核心材料质量，规范采购流程，动态关注材料价格变化，及时调整预算安排，减少因材料质量问题导致的返工成本。施工过程中，聚焦关键工序与重要时间节点，督促实施单位合理规划施工进度，避免工期延误产生额外开支；严格审核工程变更，杜绝随意变更导致的成本增加，及时纠正施工中的质量缺陷，降低后期维修成本与安全隐患。同时细化合同条款，规避合同纠纷风险，定期审计资金使用情况，确保资金专款专用、高效合规。

（二）绩效管理可能存在的问题

监管体系不完善与标准滞后，是制约绩效管理效能的主要因素。一是成本绩效意识薄弱，部分工作流于形式，项目申报时成本测算不够精准、绩效指标设置缺乏合理依据，绩效目标科学性不足；二是监管重心存在偏差，过度聚焦项目竣工验收环节，对前期设计、中期施工、后期养护的全程监管力度不足，易出现“验收时达标、验收后退化”的绩效失衡问题；三是行业标准更新不及时，面对海绵城市、碳中和等新理念、新要求，传统技术标准与养护规范难以适配，项目建设与时代发展脱节，绩效价值无法充分发挥。

（三）优化路径

树立“全流程、重效益”的治理理念，推动行业规范化发展。优化绩效指标体系，细化成本控制、生态效益、可持续性等核心指标，明确评分规则与数据采集方式，引导行业从“重投入”向“重效益”转型。推行“双随机、一公开”监管机制，结合线上台账核查与线下实地抽查，实现项目全链条监管覆盖，及时发现并纠正绩效偏差。同时加快行业标准迭代，完善地方配套规范，融入海绵城市、固碳绿化等新理念，做好与相关部门标准的衔接适配，为项目高质量建设提供指引。

四、财政部门

财政部门的核心目标，是实现成本可量化、绩效可衡量、支付可挂钩，在保障公共服务标准的前提下，提高财政资金使用效益。

（一）成本管控要点

对园林绿化项目实施全生命周期资金管控，从源头把控成本规模。前期决策阶段，通过必要性论证与投资估算评审，杜绝盲目立项；设计阶段落实限额设计要求，根据项目类型合理设定造价区间，超区间项目需重新履行审批程序。招投标环节严格审核招标控制价与招标文件合规性，对养护项目设置合理单价限价。施工阶段实施全过程跟踪审计，规范变更签证管理，确保支出凭证可追溯、可核查。竣工结算时严格审核工程量与取费标准，对成本核减幅度较大的项目核查追责；运维阶段建立分类分档养护成本定额，结合市场价格动态调整，将绩效评价结果与预算安排直接挂钩。

（二）绩效管理可能存在的问题

预算与绩效“两张皮”。传统“基数+增长”预算模式缺乏精准定价依据，预算批复与实际作业量、服务标准脱节，部分延续性项目未及时清理整合，导致资金沉淀浪费。同时，养护成本定额标准更新滞后，未纳入智能化灌溉、无人机养护等新型技术成本，且定额执行刚性不足，部分项目超定额支出缺乏有效追责机制，资金使用效率难以进一步提升，绩效评价结果应用不足，评价结果与资金拨付、预算调整、责任追究的联动机制不健全，难以形成“奖优罚劣”的刚性约束，绩效管理导向作用未能充分发挥。

（三）优化路径

构建成本绩效一体化管控体系，强化资金使用约束。梳理历年项目成本数据，剔除无效、冗余支出，核定合理成本标准，作为预算编制的重要依据，破解“基数依赖”难题。建立分类分档支出标准，广泛征求各方意见后以正式文件出台，同步完善动态调整机制。落实绩效联动支付规则，根据绩效评价结果差异化拨付资金，对绩效优秀的项目全额拨付，绩效合格的适度扣减，不合格的暂停拨付并限期整改，同时将绩效结果与下一年度预算安排紧密挂钩，强化刚性约束。

五、打破信息壁垒，实现多元共治，构建三方协同治理机制

园林绿化项目成本绩效管控并非单一主体的独立职责，需实施单位、主管部门、财政部门打破信息壁垒，构建“执行-监管-资金”三位一体的协同治理机制，形成治理合力。搭建数字化协同管理平台，实现项目进度、成本数据、绩效指标、监管结果等信息实时共享，定期更新数据，避免信息不对称导致的治理低效。建立三方联合巡检机制，定期开展联合检查，由主管部门牵头统筹，实施单位提供相关资料，财政部门核查资金使用情况，对发现的问题明确整改责任主体与时限，整改完成后组织复核，形成闭环管理。完善协同奖惩机制，对协同高效、绩效突出的单位给予预算倾斜与表彰；对协同不力、成本失控或绩效不合格的，约谈相关负责人、扣减年度考核分值，形成“多方联动、权责对等、奖惩分明”的共治格局。

六、结论

园林绿化项目的成本绩效管控是一项系统性工程，离不开三方主体的各司其职与协同发力。实施单位筑牢精细化执行根基，主管部门强化全流程监管引领，财政部门守住资金效益底线，通过信息共享、联合管控、绩效联动，推动行业从“重投入”向“重效益”转型。唯有构建闭环高效的成本绩效管控体系，才能在保障城市生态品质的同时，实现资金精准投放与效益最大化，为城市生态高质量发展注入持久动力。

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