园林绿化领域成本预算绩效分析专栏三：市政园林绿化领域成本绩效分析思路和指标体系建构

前言

2024年以来，成本预算绩效管理在全国超半数省市开展试点，推动财政管理向“成本—效益”双重视角深度转型。园林绿化作为城市生态基底与公共空间品质的核心构成，因其资金投入持续增长、作业场景多元、养护标准差异化显著，正成为成本绩效精细化管理的重点领域。我司团队基于在北京、湖南、安徽、海南、广西等多省市园林绿化相关成本绩效分析的实践经验，深度参与绿化养护、园林景观、有害生物防治、设施维护等全场景的成本绩效分析工作，形成了覆盖南北地域、贯穿不同层级的实践案例与研究积淀。基于此，我们推出园林绿化成本绩效分析专栏。专栏将立足政策前沿与实践需求，系统梳理该领域成本绩效管理的发展路径、分析方法与地域差异，重点围绕成本结构、指标体系、南北差异、常见问题与优化路径展开剖析，旨在为行业提供可参考、可落地的实践指引，助力园林绿化事业实现更可持续、更具效益的高质量发展。

在传统的市政园林绿化管理中，“重投入、轻绩效”的现象屡见不鲜。随着财政压力增大和生态文明建设重要性凸显，如何让每一分绿化资金都花在“刀刃”上，成为各级市政部门面临的共同挑战。近年来，我司团队深度参与了北京、湖南、安徽、广西等多省市的园林绿化成本绩效分析工作。本文将系统梳理市政园林绿化成本绩效分析的思路方法与指标体系建构，为相关工作者提供实践参考。

一、园林绿化成本绩效分析的核心理念与思路

成本绩效分析的核心目标是追求“物有所值”——如何用有限的财政资金获得更高质量的公共服务，或用更少的投入获取更高质量的服务。园林绿化成本绩效分析以业财融合为核心，按照“明确绩效目标、确定业务流程、核定投入成本、测定财政支出、优化管理机制”的框架，实现降本、提质、增效三者平衡。其核心逻辑是：一是标准锚定，明确项目服务范围、质量要求（如养护频次、植物成活率），建立绩效基线；二是成本-绩效对照，分析历史成本投入与实际绩效的匹配度，识别成本浪费或绩效不足环节；三是动态优化，结合行业标准与财政承受能力，修正成本与质量边界，形成可持续的管理体系。具体框架详情如下：

（一）明确绩效基线：锚定生态服务基准

以“产出-效益”为核心维度，建立量化的绩效评估体系，确保成本与效果匹配。开展绩效基线值分析，参照地区服务标准、同类城市标杆数据，设定成本与绩效目标值。

1.绩效指标体系

构建多维度评价体系，锚定成本效益对标基准。基于园林绿化项目的公共服务属性和生态价值目标，设置绩效指标，具体包含产出（产出数量、产出质量、产出时效）、效益（社会效益、生态效益）两大维度等。具体参考指标体系详见第二部分“多层次指标体系的构建”

2.绩效基线设定

绩效基线设定可参照《**省城乡环卫服务标准》《园林绿化工程项目规范》等政策文件，同时对标同类城市的绿化养护绩效水平，设定城区绿地PM2.5浓度下降≥10%等本地目标值，并基于近3年本地园林绿化项目数据开展绩效趋势分析，进一步调整目标的合理性与可行性，确保基线设定既符合政策要求、又对标先进水平、更贴合本地实际。

（二）确认业务流程：识别关键管控节点

全面梳理分析对象的业务管理流程，将流程细化至业务末端节点，明确核心关键环节。结合业务流程实际情况，依托专业力量支持，发现现有业务管理中影响成本控制和效益发挥的制约因素，精简优化不科学的工作流程或环节，推动流程再造。

1.现有流程解析

全面梳理项目相关的业务流程，重点反映业务流程与实施内容之间的对应关系。如园林绿化养护内容可以分为林木的修剪、浇灌、施肥、除杂草、补植、病虫害防治等，园路的清洁、保洁、清运，绿地设施的保护和维修等。

2. 流程改进分析

梳理现有园林绿化养护流程中存在效率低下、冗余不合理的环节、可能的技术改进等情况，并提出一些精简。如灌溉浇水流程：传统人工浇水依赖经验判断，存在“过量浇”（水资源浪费）或“漏浇”（苗木缺水）现象，人工成本高。以上海某老旧公园为例，人工浇水每日需5名工人耗时8小时，水资源利用率仅60%，年水费超20万元。根据需求可以优化流程，引入智能灌溉系统，实现精准补水。实现水资源利用率提升，苗木成活率上升，同时减少每年财政预算支出。

（三）成本精准核定：摸清成本构成脉络

以养护成本为核心分析对象，根据公共绿化功能属性，明确项目服务范围，如：道路绿化养护、城市公园养护、生态林（人工林）养护等。针对养护作业及管理所需设备，主要包含养护作业设备（如绿篱机、割草机、洒水车）、监测管理设备（如土壤墒情仪、病虫害监测仪）、辅助保障设备（如垃圾清运车、安全防护装备），主要针对设备的购置和使用中的折旧，明确全生命周期绩效基线。本文以养护成本为例。

园林绿化市场化养护总成本由绿化人工成本、材料成本、机械成本、管理人工成本、管理费用、其他费用、税金构成。按照成本构成结构，绿化人工成本、材料成本、机械成本为直接成本；管理人工成本、其他费用、管理费、税金为间接成本。具体成本构成见表1。

2.成本合理性诊断

通过横向对比（如国内同类型城市）与纵向分析（近三年成本变动趋势），识别异常成本项（如超标准物料消耗、冗余人力配置）。剔除冗余支出，清理重复购置的设备（如闲置的洒水车）、超标准使用的耗材（如高价进口农药替代国产合格产品）、无效人工（如非必要的冗余岗位）。明确核心口径，聚焦直接服务于园林绿化的支出，剥离与项目无关的行政办公费用、非必要的接待支出等。

3.成本差异分析

通过分析历史成本，对比不同区域、服务标准的成本差异，核定合理单价。如区域层面，城区绿地因人流密集、养护频次高，人工养护单价高于乡镇绿地；服务标准层面，机械化率较高的绿地养护成本较纯人工养护低；在行业对标层面，可参考地方性《城市园林绿化养护管理标准》，核定每平方米修剪费用，每株乔木补植成本等。

（四）测算绿化财政支出：优化财政资源配置

结合服务规模、区域特性及成本规律，采取历史成本、工作量定额成本等相结合的方式，依据成本核算统计数据结果、现场调研情况、行业专家评审意见，分析具体业务工作量，剔除不合理及不相关的业务流程，最终制定园林绿化各个环节业务“料、工、费”的定额标准。

具体定额标准示例如下表2：

（五）优化绿化管理机制：破解运营管理瓶颈

针对园林绿化养护项目的特性，结合成本预算绩效分析结果，重点关注分析中发现问题的优化整改，从财政管理与业务管理双维度优化机制，实现“绩效导向、精准管控、效能提升”的目标。

在财政管理方面，明确财政支出保障范围，进一步优化完善分析对象的预算管理机制，提升财政资金实际使用效益。建立绩效闭环整改机制，将成本预算绩效分析结果转化为管理改进的核心依据。重点关注分析中发现问题的优化整改，聚焦成本预算绩效分析中暴露的预算编制粗放、成本管控薄弱、绩效目标偏离等核心问题。

业务管理方面，进一步优化立项规划、组织实施、实施模式、职责分工、监督管理等方面的管理机制，对园林绿化作业流程提出优化建议（如智慧化改造、人员调度调整、资源循环利用等），提升业务管理水平效能，构建多元协同的监督考核机制。

通过以上机制优化，实现园林绿化养护项目从“被动管理”向“主动精准管控”转变，既保障财政资金的高效使用，又提升养护业务的专业化、数字化水平。

二、多层次指标体系的建构

为系统评估园林绿化项目的成本绩效，整合全国多地实践经验，构建了涵盖成本、产出、效益三大核心维度的多层次指标体系。其中成本维度聚焦养护全流程费用精准核算，按养护类别细化为单位面积年度/月度养护成本、修剪费、施肥费、病虫害防治费等核心指标，采用单位面积、频次、年度总额等多元计量方式，为绩效评价提供基础投入依据；该体系既从产出数量、产出质量、产出时效量化项目执行的具体成果，又从社会效益、生态效益、可持续影响及社会公众满意度维度衡量项目的综合价值，通过标杆值与完成值的对比，为项目绩效评价提供了结构化、可落地的分析框架。具体参考指标体系如下表3：

以上多层次指标体系全面覆盖了园林绿化项目从执行过程到综合价值的关键环节，为成本绩效分析提供了清晰的量化依据，有助于精准识别项目优势与改进空间，推动项目管理水平与财政资金使用效率的提升。然而，指标体系的构建需结合不同区域、不同类型项目的实际场景动态调整，如有不当不完整，请各位专家同行批评指正、补充完善，共同完善园林绿化成本绩效分析的科学方法，助力行业高质量发展。