园林绿化领域成本预算绩效分析专栏二：“十四五” 市政园林绿化成本预算绩效试点实践与成果

前言

2024年以来，成本预算绩效管理在全国超半数省市开展试点，推动财政管理向“成本—效益”双重视角深度转型。园林绿化作为城市生态基底与公共空间品质的核心构成，因其资金投入持续增长、作业场景多元、养护标准差异化显著，正成为成本绩效精细化管理的重点领域。我司团队基于在北京、湖南、安徽、海南、广西等多省市园林绿化相关成本绩效分析的实践经验，深度参与绿化养护、园林景观、有害生物防治、设施维护等全场景的成本绩效分析工作，形成了覆盖南北地域、贯穿不同层级的实践案例与研究积淀。基于此，我们推出园林绿化成本绩效分析专栏。专栏将立足政策前沿与实践需求，系统梳理该领域成本绩效管理的发展路径、分析方法与地域差异，重点围绕成本结构、指标体系、南北差异、常见问题与优化路径展开剖析，旨在为行业提供可参考、可落地的实践指引，助力园林绿化事业实现更可持续、更具效益的高质量发展。

“十四五”时期是我国全面深化预算绩效管理改革的关键阶段，市政园林绿化作为重大民生工程和生态工程，其财政资金的使用效益直接关系到城市品质提升与公共服务均衡发展。各地财政部门以成本绩效分析为核心抓手，在市政园林绿化领域积极开展试点探索。从北京大兴创新成本核算方法、上海青浦深化作业成本精准管控，到河南濮阳形成可复制的工作方法、四川构建分类管控体系，多地结合自身实际，通过科学核定成本、细化定额标准、强化结果应用等举措，推动财政资金从“花了算”向“算着花”转变，同时积累了丰富的实践经验，为全国市政园林绿化领域成本绩效管理改革提供了有力的实践支撑。

一、各地试点情况

1.北京市大兴区

北京大兴区高度重视成本管控工作，在新城地区公园及公共绿地养护领域开展成本绩效分析，创新采用基线法和历史成本法两种方法开展成本核算。一是基线法。以北京市园林绿化局印发的《北京市公园维护管理费用指导标准》中15、9、6、4元/平方米·年作为养护单价成本，按照养护业务量及标准养护单价计算得出标准养护成本。确定执行系数=实际养护投入成本/标准养护成本，执行系数反映实际投入养护成本与标准养护成本之间的差异。二是历史成本法。大兴区财政局对2019年-2021年公园及公共绿地养护成本进行成本分析。围绕各影响因素收集近三年数据信息，结合财务数据及业务数据，梳理历史成本，判断成本规模的合理性。

2.上海市青浦区

青浦区财政局将政策绩效评价与成本绩效分析机制深度融合，通过精准化的成本核算、差异化的标准制定和规范化的流程优化，为公益林养护的可持续发展提供坚实保障。一是运用“作业成本法”精准核算，筑牢成本管控基石。以公益林养护的具体作业环节为核算单元，细分养护工作全流程，追踪每个环节资源消耗。在成本归集上，细化至劳动力成本、设备成本、物资成本、综合费用等具体成本要素，实现养护成本的精细化核算。二是分类分档制定养护标准，实现差异化精准施策。根据成本绩效分析结果，结合不同种植年限公益林和廊道（包括在原有林地基础上改建的开放休闲林地）之间的实际养护需求差异，分类分档制定差异化养护标准，确保资金投入与养护需求精准匹配。三是持续优化养护管理流程，提升运行管理效能。以提升优化养护流程为导向，进一步规范和完善养护标准和管理要求、明确林地附属设施养护责任划分、优化各级考核机制，全面推动管理效能提升。四是强化绩效分析结果应用，完善养护管理制度。根据项目成本绩效分析结果，结合本区实际，修订完善公益林养护资金管理政策，明确养护内容和质量要求、统一养护费指导标准和区级补贴政策、强化考核结果运用，进一步优化制度保障。

3.河北省廊坊市

为深化预算绩效管理，河北廊坊选取园林局作为试点，围绕解决一个问题、制定三个标准，摸索推进成本绩效管理。一是核算工作成本费用。通过分析历史数据、参考行业标准、细化成本构成等方式，核算每项工作的成本费用，比如道路养护、公园养护工作中包含的人工费用、工具费用等，进而核定开展相关工作所需的总体费用，制定相关项目实施费用标准。二是制定绿化养护质量标准。参照《北京市园林绿化局关于城市绿地养护管理投资标准的意见》《北京城市绿化植物养护费用标准测算结果及分项说明》《北京市公园维护管理费用指导标准》等现有行业标准，组织园林绿化专家进行现场勘查，结合近三年养护工作情况，初步明确园林局业务活动的分级分类的质量标准，针对不同的绿化植物、不同的城市区域、不同的季节时限，明确不同的养护效果，确定不同的工作标准。三是制定绿化养护项目经费定额标准。通过资料搜集、现场调研、相关座谈等方式，对财务会计数据、加油登记表、实际消费单据等原始材料进行梳理分析，按20多个绿化队分别统计人工费、设备费、水电费、材料费等15项内容，登记并核实道路绿地养护项目的实际支出情况。组织专家进一步分析成本核算对象构成，形成三年道路绿地养护项目、公园维护费项目和燃油费项目的分类统计表统计。在此基础上，细化成本分类，最终形成城市道路绿化养护、自然公园养护、丹凤公园养护、文化公园养护等相关绿化养护标准，明确各类养护费用组成。四是制定绿化养护预算项目申报标准。通过梳理市园林绿化局“三定”方案、部门职责，界定了年度具体工作任务，并结合近三年项目实施情况的分析，对应整合固化每年实施的具体项目。同时，对每个项目设定科学合理、可量化、可监控、可评价的高质量绩效目标指标，包含公园设施维护、水体维护、卫生保洁、安全管理等6项细化的产出内容，以及每个公园、每个绿点改善城市环境、提升生活质量等相关生态效益、社会效益指标。

4.江苏省昆山市

江苏昆山开展绿化养护成本绩效分析试点，助力在更宽领域实现公共服务优质均衡发展。一是依托投资评审大数据资源，通过数据积累、分析和挖掘，按照“经济合理、易于实施、行之有效”的原则，对绿化养护项目依据绿地类型、养护级别等因素进行分类分档，制定包括2个大项、6个小项、14个类别的支出标准，从源头对成本进行精准有效的管控。二是建立绿地养护项目支出标准动态调整机制，根据政策文件要求及人工、材料、机械等市场价格波动情况，对市管绿地养护项目库定期更新换算，实现支出标准的动态优化，确保现行指标与昆山市当前经济发展水平、财力状况以及预算安排有机衔接，推动形成标准从制定到实施、完善的良性循环。

5.河南省濮阳市

濮阳市持续深化园林绿化养护成本预算绩效管理改革试点，印发《濮阳市绿化养护项目预算支出标准》（濮财预〔2025〕178号），明确绿地、公园、行道树三级养护服务与支出标准，实现“试点一个项目、规范一个领域”。一是深入调研摸底，夯实成本数据基础。一方面，系统研究绿化养护市场化主体运营机制。调研发现，相关绿化养护民营企业通过精细管控、日结日清等方式严控成本，其“花自己的钱、办高效的事”理念，为成本控制提供了有益借鉴。另一方面，多次赴绿化养护现场与园林中心实地摸排，实测作业流程，掌握一线实情，找准问题症结。二是强化市县联动，协同推进问题破解。市本级与濮阳县、清丰县、华龙区、台前县、范县同步开展试点，统一工作路径与标准，促进经验互通、协同并进，实现会议共商、事务共议，保障试点有序高效推进。三是引入人大监督，提升改革权威实效。试点初期，市人大联合财政部门赴济南、上海、无锡等地考察学习，借鉴先进经验，凝聚改革共识。试点过程中，依托人大平台协调争议、推进落实。试点收官阶段，在人大组织召开专家论证会，确保成本绩效分析报告科学公正。四是深化会商博弈，凝聚共识促突破。面对主管部门对测算数据的质疑，深入分析项目服务内容，细化量化评分要点，逐项核验人工与支出，妥善应对不同意见。如在行道树养护成本分析中，抓住重点养护环节，通过举证外地经验做法与管理指标，进行对比分析，逐步统一认识，确立合理费效平衡点。

6.广西省钦州市

钦北区财政局选取皇马片区绿化养护市场化作业项目作为试点开展全成本分析评价工作。评价工作组在第三方机构的协助下，全面梳理分析皇马片区绿化养护的业务管理流程，将流程细化至业务末端。按照业务流程与成本对应的原则，明确成本内容、成本结构和历史成本水平，分析影响成本的关键因素和成本变动趋势，多维度挖掘减成本、增质效的空间。

7.四川省

四川省财政厅围绕“强化成本分析、分类管控成本”主线，选取成都、攀枝花、泸州等市（州）开展市政领域公共服务成本预算绩效改革试点，重点推进四方面工作：一是归集分析服务成本。以提供公共服务实际发生的经济业务事项为依据，进行人工、材料、能耗等成本归集分类。开展不同成本比较研究，从总成本、单位成本、项目支出要素成本等角度，全面解析估算成本构成及项目支出占比，判断项目成本支出必要性、合理性。二是确定公共服务标准。依照确定的产出水平，剔除无关或无效成本，确定成本变动的主要影响因素，掌握成本变动规律，找准降本增效关键环节。采用与行业均值水平对比、与历史运营水平比较或按会计规则直接取值等方法，核算界定提供公共服务必然发生成本的合理取值，确定支出标准，并建立动态调整机制。三是科学划分支出责任。根据保障人数和需求量分布状况，结合全国行业平均保障水平和当地实际，确定政府履职保障范围，明确基本保障支出责任。根据当地财力状况和财政承受能力，确定满足公众更高需求的保障范围，明确更高需求保障支出责任。四是合理测算财政补助。对市政项目补贴现状、政策制度、运营管理、资金保障及绩效实现等方面进行全方位剖析，分析投入与产出匹配程度，确定项目总支出规模。针对项目总支出规模扣除项目运营收入的差额，根据实际提供的公共服务数量确定财政补助额度。同时，引导市县财政部门建立健全行业考核机制，将考核结果与财政补助资金挂钩。

二、各地实践成果

1.北京市大兴区

分别制定一般公园和精品公园及城市公共绿地的特级、一级、二级、三级绿地养护、水体保洁、设施维护定额标准。分析形成了大兴区公园养护及绿地养护成本定额标准，填补了该领域分级分类养护支出标准的空白，同时为预算单位今后养护工作构建了投入产出效益指标框架体系。大兴区财政局还对项目组织安排、实施模式、职责分工、监督管理、成本控制等方面提出优化建议，指导预算部门加强精细化管理和成本控制，结合土地、水体、房屋等资源资产，积极开拓市场化运营，增加租金收入，促进公园及绿地养护的发展，进一步发挥财政资金使用效益。

2.上海市青浦区

青浦区在市政园林绿化领域，以“作业成本法”为基础，将养护工作流程细分为具体作业环节，精准核算劳动力、设备、物资等成本要素，实现了成本管控的精细化。‌‌在标准制定和流程优化方面，‌基于成本绩效分析结果，青浦区对公益林养护实施了分类分档管理，根据不同种植年限林地及廊道的实际需求制定差异化标准，确保资金投入与养护任务精准匹配；同时，通过梳理养护全流程，规范管理要求、明确责任划分并优化考核机制，提升了整体运行效率。‌‌跨领域协同方面，‌青浦区将“一类事”成本分析方法拓展至环卫保洁等市政领域，牵头与闵行等5个郊区合作，形成可复制的典型案例，为绿化养护等同类项目提供了标准化支出参考。‌‌制度保障上，‌成本绩效分析结果直接应用于政策修订，如完善公益林养护资金管理制度、统一养护费指导标准和区级补贴政策，并强化考核结果运用，增强了管理的规范性和可持续性。

3.河北省廊坊市

通过成本绩效分析，进一步建立或优化支出标准。廊坊市财政局通过规范全市分行业、分领域的预算支出标准体系规范格式，构建内容完整、结构优化、程序规范的预算支出标准体系，使财政支出更加科学、合理和规范，更好地发挥预算支出标准在预算管理中的基础性作用。同时进一步明确了支出标准体系建设实行“财政部门牵头组织，行业主管部门统一管理，各部门具体落实”的管理模式，将分行业、分领域绩效指标体系及支出标准体系同步推进，积极探索构建部门内部支出标准体系，加强部门内部支出标准向财政支出标准的审核和吸纳，力争建设一批实用性强、动态更新的支出标准，切实增强预算绩效管理控成本、提质量、促效益的效果。

4.江苏省昆山市

江苏省昆山市财政局绿化养护支出标准的正式出台，填补了运维类项目支出标准的空白，成为明确市管绿地养护支出标准作为市级部门预算编制和审核的基本依据，实现在市本级范围内的统一规范和全面应用，切实发挥支出标准在预算管理全流程中的基础性作用。同时，各区镇对所属区域范围内的绿地养护工作，可参照市级标准组织实施或者结合实际情况，因地制宜制定属地绿地养护支出标准，并作为属地预算编制、审核的基本依据，确保各级财政资金安排更精准、使用更高效。

5.河南省濮阳市

目前，濮阳县、台前县、范县等多数试点县已将成果应用于2025年部门预算编制。县区财政部门的普遍认可，为2026年全面应用奠定了基础。根据支出标准测算，濮阳市2025年试点市县（区）绿化养护费用为4644万元，较2023年核减2810万元，核减率38%。其中，市城区绿化养护费用为1555万元，核减1035万元，核减率40%，降本增效成果显著。逐步形成成本预算绩效分析“八步工作法”：摊开历史账本、剔除不当因素、开展成本分析、设定绩效基线、优化工作流程、核定价格成本、设定绩效标准、提出改进建议，为后续试点拓展奠定坚实基础。

6.广西省钦州市

经过近3个月的调研分析，钦北区财政局核定了绿化养护服务三级标准和六档财政支出定额标准，重新测定财政支出标准，降本率达36%。此次全成本预算绩效分析评价结果应用于2025年预算安排，大幅减少财政支出。将成本分析延伸至其他政府购买服务项目，争取2025年试点范围进一步扩大。进一步强化财政与人大、纪检、审计协同联动的监督评价机制，将成本绩效结果与预算安排挂钩，不断提高预算编制的科学性、合理性与严肃性。

7.四川省

四川省在市政园林绿化领域积极推行成本绩效管理，以提升财政资金使用效益和生态服务功能为核心目标，取得了显著成效。在市政园林领域制定了专项支出绩效评价指标体系，在成都等地试点“建管养一体化+绩效挂钩”模式，将养护期费用与树木成活率、绿地景观效果、公众满意度等核心指标直接挂钩。部分城市（如成都、绵阳）开始建设“智慧园林”管理平台，运用物联网、卫星遥感等技术监测绿化资源动态，为成本绩效分析提供了数据基础。部分项目通过优化设计，减少了硬质景观和过度装饰，使绿化投资更集中于生态功能本身。引入集中采购与竞争机制，省级及部分市州对常用苗木、肥料等实行集中招标采购，单价平均下降约10%-20%。在干旱河谷及缺水城市推广智能灌溉系统，节水率达20%-30%。成都市部分区域试行“网格化+责任制”，单位面积养护人力成本降低15%，而绿地完好率提升至95%以上。依据绩效评价结果，压缩或取消了部分景观效果差、维护成本高的“形象工程”项目资金。

参考资料：

[1]创新成本核算方法 大兴区2023年公园及绿地养护预计降8%.[EB/OL]新京报.2022-11-17/2026-01-08.

[2]市园林绿化局会同市财政局部署园林绿化领域成本绩效分析工作.[EB/OL]北京市园林绿化局.2024-07-12/2026-01-08.

[3]青浦区财政局以成本绩效分析为牵引，提升公益林养护可持续发展效能.[EB/OL]青浦区财政局.2025-11-5/2026-01-08.

[4]廊坊财政：核成本 定标准 开启预算绩效管理新视角.[EB/OL]寻绩问效在廊坊.2021-1-9/2026-01-08.

[5]廊坊：“花园城市”建设的探索实践.[EB/OL]河北住建.2020-7-24/2026-01-08.

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[7]破解矛盾 凝聚共识 以创新思维推动我市成本绩效试点改革 提质增效.[EB/OL]濮阳市财政局.2025-10-27/2026-01-08.

[8]财政厅开展市政领域公共服务成本预算绩效改革试点.[EB/OL]四川财政.2025-4-15/2026-01-08.

[9]【部门特写】破题研究 试点推进—钦北区财政局探索开展全成本预算绩效管理取得初步成效.[EB/OL]钦北发布.2025-2-18/2026-01-08.

[10]采用零基预算方法，重新编制的城市绿化养护管理费用项目成本预算绩效分析报告.[EB/OL]鼎财道.2025-11-20/2026-01-08.