环卫领域成本预算绩效分析专栏六：环卫领域成本费用解析

前言

2024年以来，成本预算绩效管理在全国超半数省市开展试点，推动财政管理从“重投入”向“重成本、重效益”转型。环卫领域因其公共服务属性强、财政支出规模大、成本结构复杂，成为改革先行区。我司团队深度参与了湖南、安徽、海南、浙江、河南、河北等多省市的环卫成本绩效分析工作，涵盖道路清扫、垃圾全链条管理、公厕运维、设备投资等全场景作业，积累了覆盖不同地域、不同层级的实践案例。当前背景下，环卫成本绩效分析已超越简单的成本核算，成为关乎财政资金使用效益和城市治理现代化的重要课题。如何科学界定合理成本、构建差异化支出标准，已成为行业关注的焦点。基于上述背景与实践，我们推出本专栏，专栏将立足一线实践经验，系统梳理成本构成解析、关键指标体系构建、常见问题诊断等核心内容，通过分析方法和典型案例，为环卫领域的成本管控与绩效提升提供务实参考，助力实现环卫服务更高性价比的可持续运行。

作为城市运行的“毛细血管”，环卫成本不仅牵动地方财政神经，更直接关联市民生活品质。随着“十四五”成本绩效改革深化与“十五五”高质量发展要求升级，环卫行业已从“粗放投入”转向“精细管控”。本文结合成本预算绩效理论、全国多地试点实践及官方政策文件，系统拆解环卫行业五大核心成本、剖析不同场景成本差异，通过苏州吴中区完整改革案例，详解数字化赋能、机械化+市场化、定额化管控三大降本增效路径，看懂城市洁净背后的成本逻辑与管控智慧。

当前，环卫行业面临作业范围扩大、标准提升带来的成本攀升压力，部分项目仍存在成本边界模糊、核算不规范、管控针对性不足等问题。厘清成本构成、掌握科学管控方法，成为降本增效、保障服务质量的关键。

一、环卫行业核心成本拆解

看似繁杂的环卫成本，结合《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》及地方定额标准，可归为5大类，其中人工、设备、材料三大块占比超90%，是成本管控的关键。

1.人工成本

环卫属于劳动密集型行业，人工成本是绝对核心，涵盖一线保洁员、驾驶员、中转站操作员及公厕管理员工资、社保、福利等全链条支出。

人工成本主要关注点在于一是合规保障成本，一线环卫工基本工资普遍不低于当地最低工资标准的110%，北京、上海等省市还明确了分级薪酬体系；二是老龄化适配成本，行业超60岁用工占比高，这类人员无法参保社保，企业需额外购买雇主责任险，进一步推高成本；三是附加福利支出，高温津贴、防寒物资、法定节假日补贴甚至环卫节福利，均纳入人工成本核算，是保障用工稳定的关键。

2.车辆及设备成本

车辆及设备主要包含作业车辆（清扫车、洒水车、雾炮车等）、垃圾中转站设备及公厕设备等；这些“环卫重器”的成本贯穿“购置—使用—报废”全周期，是第二大支出项。按南京溧水等试点地区的核算标准，具体分为四类：

① 折旧成本：车辆、设备按使用年限计提，比如大型清扫车年折旧率约15%-20%；

② 保障成本：含车辆保险、年度年检、设备安检等强制支出；

③ 能耗成本：燃油车油耗、中转站及公厕水电费；

④ 维保成本：高频作业导致零件损耗快，苏州、宁波等地试点显示，车辆年均维保成本约为购置价的8%-10%。

3.工具物料成本

工具物料成本主要包含一是清洁工具费，包括扫帚、簸箕、拖把等作业用基础工具的购置及更换费用；二是清洁物料费，包括垃圾袋、抹布、清洁剂、消毒用品等日常消耗耗材费用；三是垃圾收集容器，包络垃圾桶、果皮箱等收集与转运专用容器的购置及维护费用；四是安全生产用品，包括作业人员必备的工作服、反光背心、手套、口罩、雨靴等防护装备费用。这些工具物料虽单价低，但覆盖范围广、消耗频率高，累积成本不容小觑。

4.运营成本

运营成本主要包含一是场地租赁费，作业车辆专用停车场场地租赁费；二是垃圾清理费，含垃圾前端清理费、收集转运费，以及末端焚烧、填埋等处置服务费。

5.间接成本

间接成本主要包含一是管理及后勤人员相关成本，包括项目负责人、行政等人员的工资薪酬、社保公积金，以及对应的福利费（含节日福利、年度体检、带薪年假等）；二是项目管理类费用，包括办公费（办公耗材、打印费、水电费等）、办公场地房租及物业费、差旅费等行政运营必需支出，是保障项目规范化、有序化运作的基础成本。

二、成本差异的“双维度驱动”

环卫成本并非“一刀切”，受作业场景、城市等级、政策要求等多重因素影响，不同区域、不同环节的成本结构差异显著。结合全国试点案例，核心差异体现在两方面。

1.场景差异：不同环节成本重点不同

环卫作业分为道路保洁、垃圾中转站及公厕等；不同作业的场景特性决定了其成本结构与核心重点存在显著差异，需结合各类作业的核心需求开展针对性差异分析。

道路保洁作业成本核心在于人工成本和设备成本，主次干道机械作业占比高（大型清扫车替代8-10名人工），成本侧重设备能耗与维保；背街小巷依赖人工精细化作业，人工成本占比超70%。

垃圾中转站运营成本核心在于设备运维成本：核心设备折旧、维修保养、能耗费用等，差异分析需重点关注不同规模中转站的单位垃圾处理量与设备运维成本性价比。

公厕管理作业成本核心在于人工成本（保洁员工资薪酬、社保及各类福利）与工具物料成本（清洁剂、消毒用品、手纸等耗材费用），差异分析关键在于不同区域（繁华商圈/郊区）不同等级（二类/三类等）公厕的人员配置密度与耗材消耗定额的合理性。

2.政策与试点导向：推动成本标准化、精细化

结合《成本预算绩效管理的实践、理论与未来》中提出的“实践反哺理论、理论指导实践”核心逻辑，以及《成本预算绩效分析:方法与案例》中的精细化分析框架，“十四五”以来，全国20余个省份已建立环卫作业成本定额标准，形成“国家引导、地方细化”格局。这些标准并非简单定价，而是基于成本构成、作业质量等多维度的科学核算——部分试点地区已形成精细化定额体系，针对快车道与慢车道、主次干道与背街小巷的差异，结合清扫频次、机械作业适配度等因素，制定差异化单价标准；多地还通过动态调整道路保洁等级，优化非核心区域作业资源配置，在不降低服务质量的前提下合理降低保洁单价，部分地区年节省财政资金达千万级，这正是成本预算绩效管理理论在环卫领域的鲜活实践。

三、降本增效的“三把利器”

成本管控不是“砍预算”，而是“精准花钱”。我们先通过一个典型案例，看看一座城市如何通过系统性改革实现环卫成本的合理管控与效率提升—以苏州吴中区2022-2024年环卫成本改革为例，其全流程实践极具参考价值：

改革前痛点（2022年）：辖区环卫作业覆盖范围广，整体人工成本占比高达73%。其中道路保洁人工成本占比82%，一线环卫工中老龄化占比38%，雇主责任险支出年增12%；垃圾转运环节因路线规划不合理，燃油清运车空驶率达 22%，能耗与维保支出偏高；公厕管理缺乏规范定额，商圈公厕耗材月均支出是郊区公厕的 2.8 倍，水电费消耗无明确管控标准。整体年度环卫总预算超额，各环节成本浪费问题突出。

改革中举措（2023年）：结合《成本预算绩效分析:方法与案例》中的精细化框架，吴中区从三方面发力：一是投入资金购置新能源清扫车与小型电动保洁车，逐步替换老旧燃油车，降低长期能耗成本；二是搭建智慧环卫平台，为所有作业车辆装GPS和油耗传感器，通过数据化手段动态优化转运路线、科学调整保洁排班；三是推行“分级定额+市场化外包”，将背街小巷等精细化作业区域外包给专业企业，明确“作业质量不达标扣减服务费用”的考核机制。

改革后成效（2024年）：各环节成本精准管控，整体人工成本占比降至58%——道路保洁因新能源设备的投入，人工成本占比降至65%，同时道路保洁达标率从92%提升至98%；垃圾转运环节新能源车辆替代后，能耗与维保综合成本降低45%，路线优化后空驶率降至8%，无效支出大幅减少；公厕推行“分级耗材定额”制度后，商圈公厕耗材成本下降30%，郊区公厕成本保持稳定，整体公厕管理成本显著降低。最终在总作业面积增加10%的前提下，年度环卫总预算有效降低，实现“降本+提质”双赢。

这个改革实践并非个例，其核心举措与全国多地试点经验高度契合，最终形成了三条可复制、可推广的降本增效核心路径：

1.数字化赋能：从“事后核算”到“事前预判”

环卫行业长期存在成本糊涂账痛点——传统管理模式下，车辆空驶、人工消极怠工、作业频次与垃圾产生量不匹配等问题，导致10%-20%的无效成本浪费，且只能在月末核算时发现，难以追溯整改。数字化赋能的核心是通过“全流程可视化+大数据预判”，将成本管控从“事后补救”转向“事前预防”，精准压缩无效开支。

具体落地需搭建“智慧环卫”云平台，实现三大核心功能，一是作业轨迹与能耗实时监控，给所有清扫车、转运车加装GPS定位、油耗/电量传感器，平台自动预警“偏离路线”“长时间怠速”“超耗能耗”等异常情况，苏州吴中区通过该功能，显著降低垃圾转运车辆空驶率，单车月均能耗成本同步减少；二是人员作业量化管理，按“路段人流量、垃圾产生量”动态分配保洁任务，推行“高峰增人、平峰减人、低谷轮休”的弹性排班，南京雨花台区试点后，人工冗余成本降低12%，同时保洁达标率未降反升；三是垃圾收运智能调度，通过在垃圾桶加装满溢传感器，结合区域人口密度、商圈营业时间等数据，大数据预判垃圾产生峰值，动态调整收运路线与频次，避免“空车跑趟”或“垃圾桶满溢”，杭州上城区试点显示，该模式使收运效率提升35%，无效收运成本减少15%。

从行业数据来看，数字化管控的投入产出比可达1:5-1:8，即每投入1元数字化建设成本，可实现5-8元的成本节省，且随着数据积累，预判精度会持续提升，长期降本效果更显著。

2.机械化与市场化相结合：双重降低成本压力

机械化替代需遵循场景适配与梯度推进原则，避免盲目投入。主干道、快速路等开阔区域，优先配置大型新能源清扫车（1台可替代多名人工），尽管单台购置成本偏高，但年能耗与维保综合成本显著低于燃油车，且部分地区可享受一定比例的地方新能源补贴，能有效分摊前期投入压力；背街小巷、老旧小区等狭窄区域，选用小型电动保洁车（1 台可替代多名人工），单台成本相对适中，操作简单易上手，适配老龄化环卫工的作业需求；垃圾转运、中转站压缩等重体力环节，重点配置自动化设备，减少人工依赖，苏州吴中区通过针对性的机械化替代，中转站人工成本实现大幅节省。

市场化运作则通过“政府购买服务”引入专业环卫企业，核心是建立“成本+质量”联动考核机制。政府明确作业标准（如道路保洁频次、垃圾清运延时率、公厕洁净度等）与预算上限，企业通过公开招标竞争入场，考核结果与服务费直接挂钩——达标可拿全额服务费，不达标则扣减费用甚至终止合同。多地实践显示，市场化模式可使环卫采购成本平均降低10%-20%，且服务达标率从国企主导时的85%左右提升至95%以上，核心原因在于专业企业具备更成熟的成本管控经验（如集中采购物料降低15%的耗材成本）与更严格的内部考核体系。

3.定额化管控：建立动态调整机制

环卫成本失控的重要原因之一是无标准可依——不同区域、不同作业类型的成本投入没有明确定额，容易出现“重点区域投入不足、非重点区域投入冗余”的失衡问题。定额化管控的核心是建立覆盖全场景的“成本定额标准”，明确“每一项作业该花多少钱”，同时联动外部因素动态调整，确保成本与服务质量精准匹配。

定额制定需遵循“全成本覆盖+分场景细化”原则，结合《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》及地方实际，按三大维度拆解。

一是按作业类型细分，道路保洁区分主干道、次干道、背街小巷，明确“每平方米保洁成本”；垃圾转运区分短途、长途，明确“每吨转运成本”；公厕管理区分商圈、社区、郊区，明确“每座公厕月均运营成本”。

二是按成本构成拆解，将人工、设备、物料、能耗等成本逐一纳入定额，比如五莲县制定的道路保洁定额中，明确扫帚、清洁剂等耗材的“人均月消耗量”，避免耗材浪费。

三是按服务等级差异化，一级道路保洁（每日清扫4次以上、垃圾滞留不超过15分钟）与三级道路保洁（每日清扫2次、垃圾滞留不超过30分钟）执行不同定额，避免“一刀切”导致的成本浪费。

更关键的是建立“动态调整机制”，避免定额僵化：将最低工资标准、燃油/电价、物价指数等外部变量纳入调整因子，设定“触发阈值”——比如当最低工资标准上涨超过10%，或燃油价格上涨超过15%，自动启动定额调整流程。同时，结合作业质量考核结果优化定额，对“成本低、质量高”的区域，总结经验优化定额标准；对“成本高、质量不达标”的区域，追溯原因调整定额结构。沈阳和平区通过定额化管控，明确各环节成本红线，同时建立动态调整机制，三年间环卫项目成本总额压减22%，且服务质量考核始终保持优秀。

值得注意的是，定额化管控并非“越低越好”，而是“合理最优”——通过科学定额划定“成本底线”，既避免财政资金浪费，又保障环卫工薪酬待遇与作业质量，实现成本、质量、民生的三方平衡。

从“十四五”的标准化建设，到“十五五”的全链条优化，环卫成本管理早已超越“省钱”层面，转向“以最低成本实现最优服务”的价值创造。各地试点的成功经验证明，只要通过数字化赋能、机械化替代、市场化运作、定额化管控，就能实现“降本增效+质量提升”的双赢。

当我们走过干净的街道时，不妨多一份理解：这背后既有环卫工的辛勤付出，也有精细化管理的智慧。珍惜身边的整洁，就是对环卫工作最直接的支持。

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