环卫领域成本预算绩效分析专栏五：环卫领域市级与下属区县市事权与财权责任划分

前言

2024年以来，成本预算绩效管理在全国超半数省市开展试点，推动财政管理从“重投入”向“重成本、重效益”转型。环卫领域因其公共服务属性强、财政支出规模大、成本结构复杂，成为改革先行区。我司团队深度参与了湖南、安徽、海南、浙江、河南、河北等多省市的环卫成本绩效分析工作，涵盖道路清扫、垃圾全链条管理、公厕运维、设备投资等全场景作业，积累了覆盖不同地域、不同层级的实践案例。当前背景下，环卫成本绩效分析已超越简单的成本核算，成为关乎财政资金使用效益和城市治理现代化的重要课题。如何科学界定合理成本、构建差异化支出标准，已成为行业关注的焦点。基于上述背景与实践，我们推出本专栏，专栏将立足一线实践经验，系统梳理成本构成解析、关键指标体系构建、常见问题诊断等核心内容，通过分析方法和典型案例，为环卫领域的成本管控与绩效提升提供务实参考，助力实现环卫服务更高性价比的可持续运行。

伴随城市常住人口规模持续增长、建成区空间范围不断拓展，生活垃圾产生量、建筑垃圾消纳量及公共区域保洁覆盖面积同步攀升，现有垃圾中转站、填埋场、公共厕所等环卫基础设施的建设规模与空间布局，已难以匹配城市发展及环卫作业的现实需求。与此同时，市民群众对整洁有序的市容环境、清新宜人的空气品质、无异味干扰的居住空间的期待与要求日益提升。在此背景下，深入贯彻《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《“十四五”城乡人居环境整治提升规划》等国家层面法律法规与战略部署，全面落实“美丽中国”“无废城市”建设要求，践行生活垃圾“减量化、资源化、无害化”核心目标，推动环卫行业绿色低碳转型发展，亟需通过明确市级与下属区县市在环卫领域的事权与财权责任划分，夯实专项环卫项目实施基础，确保国家政策落地见效，补齐环卫服务供给短板。

环卫领域各级事权与财权责任划分普遍遵循“谁的财政事权，谁承担支出责任”“统一领导、分级负责、属地管理”的核心原则，同时结合环境卫生管理工作的复杂性、地域性特征，依据不同层级政府职能定位和实际发展情况精准划分。其中，中央政府侧重宏观规划、政策制定与监督指导，通过转移支付支持跨区域重大项目及贫困地区环卫工作；省级政府强化重点区域生态环境保护领域财政事权，制定本省环卫政策规划，统筹协调全省工作并通过转移支付促进区域公共服务均等化；市级与下属区县市则聚焦具体工作落地，在规划实施、设施建设、作业运维、监督考核等环节明确分工，共同筑牢城乡环境卫生保障体系。

一、事权责任核心内涵与层级划分

环卫领域事权是各级政府在环境卫生管理工作中承担的职责与权限，核心围绕城乡环境卫生设施建设、保洁作业、垃圾治理、监督管理等关键环节，依据相关法律法规，结合城乡差异和管理层级明确分工，具体涵盖基础设施建设与管护、日常保洁作业、生活垃圾与废弃物治理、监督管理与执法、应急处置与公共卫生保障、宣传教育与社会动员六大类。基于层级职能定位，市级与下属区县市及乡镇政府的事权划分各有侧重、协同衔接。

（一）市级政府事权：统筹规划与核心保障

市级政府承担全市环卫工作的统筹引领、标准制定与核心保障职责，具体包括：一是规划政策制定，编制全市环卫事业发展总体规划、专项规划，制定统一的环卫作业标准、考核办法、经费保障政策，统筹城乡环卫一体化改革方案并指导县域工作；二是基础设施建设与管护，负责市级统筹的大型环卫设施（生活垃圾焚烧厂、填埋场、餐厨垃圾处理厂等）建设，配置主城区主次干道大型保洁设备，对全市环卫设施运维进行监督指导；三是日常保洁作业，承担主城区主次干道、广场、公园、河道等重点区域的清扫保洁、洒水降尘、积雪清除工作，监督主城区环卫作业企业履职情况，统筹重大活动、节假日市级环境卫生保障；四是垃圾收运处置，统筹全市生活垃圾、餐厨垃圾转运调度，负责市级终端处置设施的运营管理，监管危险废弃物、建筑垃圾跨区域处置；五是监督考核与执法，对县级政府环卫工作进行年度考核评价，监督市级环卫作业企业、设施运维单位工作质量，统筹全市城管执法力量查处跨区域重大环卫违法案件；六是应急处置与保障，制定全市环卫应急处置预案（应对疫情、洪涝等），统筹应急物资储备与跨区域应急支援，负责市级重大活动、突发公共事件环卫保障；七是经费保障与宣传，统筹市级环卫经费预算，保障大型设施建设和运维资金，开展全市性环卫宣传活动并推广先进经验。

（二）区县市政府事权：属地落实与统筹推进

区县市政府作为环卫工作的属地责任主体，负责辖区内工作的具体落实与统筹推进，具体包括：一是规划政策制定，依据市级规划编制本县环卫发展实施规划，制定符合县域实际的环卫管理细则和奖惩措施，落实市级政策要求并细化农村人居环境整治方案；二是基础设施建设与管护，负责县级环卫设施（垃圾中转站、建筑垃圾消纳场、县级公厕等）建设，统筹配置乡镇保洁设备和收集容器，管护县级环卫设施并组织检修升级；三是日常保洁作业，承担县城建成区道路、公共区域保洁作业，指导乡镇开展农村保洁工作，统筹县域范围内应急保洁调度；四是垃圾收运处置，建立“户分类、村收集、镇转运、县处理”垃圾收运体系，负责县域内垃圾转运站运营及垃圾终端处置衔接，规范建筑垃圾消纳和资源化利用，监管医疗垃圾收运；五是监督考核与执法，对乡镇政府、县级环卫作业单位进行考核，组织开展县域环卫日常巡查和专项督查，指导乡镇落实“门前三包”制度并协调城管执法下沉；六是应急处置与保障，制定本县环卫应急预案并组织应急演练，储备县域应急保洁物资和设备，组织县域内应急消毒、垃圾清运等工作；七是经费保障与宣传，编制县级环卫经费预算，保障县城及农村环卫工作资金，组织县域环卫宣传教育以引导群众养成文明卫生习惯。

（三）乡镇政府与村级组织事权：基层执行与协助配合

乡镇政府负责本辖区环卫工作的具体执行，主要包括：贯彻落实市县两级规划和政策，制定本乡镇环卫工作年度计划和执行方案；负责乡镇级垃圾收集点、公厕建设与日常管护，维护乡道、村道配套环卫设施；承担乡道、村道及乡镇公共区域清扫保洁，组织村级开展房前屋后、村内沟渠清洁行动；组织本乡镇垃圾收集、转运确保日产日清，指导村民落实垃圾分类投放要求；对村级环卫工作和保洁员进行日常考核，协助县级城管部门开展执法工作；落实市县应急指令，保障辖区内应急垃圾收运处置。村级组织主要承担协助配合职责，包括组织村民开展房前屋后清洁、维护村内垃圾收集点、宣传垃圾分类知识等。

二、财权责任核心内涵与层级划分

环卫领域财权是相关主体对环卫经费的筹集、分配、使用、监管等方面的权力，其划分与行使主体密切相关，核心涵盖经费筹集权、经费分配与使用权、资金监管与审计权、资金调整与统筹协调权四大类，且严格遵循《中华人民共和国预算法》《城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规，市级与下属区县市财权划分与事权相匹配，确保资金精准保障工作落地。

（一）市级政府财权：统筹保障与专项支撑

市级财政主要承担全市环卫工作的统筹资金保障职责，重点覆盖需全市统筹推进的工作事项，具体包括：一是承担全市环境卫生管理行业规划编制、标准制定等方面的费用；二是承担主城区市级负责的环卫设施建设、运营和管理费用，如大型环卫终端处置设施、主城区主次干道保洁设备购置及运维资金；三是统筹安排跨区域环卫项目或涉及全市整体环境质量的项目资金；四是统筹市级环卫经费预算，通过预算资金分配、专项经费申请与拨付等方式，保障大型设施建设、重大活动保障、应急处置等核心工作资金需求；五是行使资金监管权，对市级环卫资金使用情况进行日常督查，配合审计部门开展审计工作，建立资金绩效评价体系；六是在突发情况或原有预算无法满足需求时，按程序申请调整预算，统筹协调跨区域环卫项目资金。

（二）区县市政府财权：属地保障与精准投入

区县市财政承担本辖区内环卫工作的主要资金保障责任，确保属地事权有效落地，具体包括：一是承担本辖区内环卫设施建设、维护费用，如县级垃圾中转站、公厕、建筑垃圾消纳场等设施的建设及日常管护资金；二是承担辖区内日常清扫保洁费用，包括县城建成区道路保洁、乡道村道清扫、垃圾收集转运等作业资金；三是落实保洁员工资、社保、福利等人员经费，以及环卫车辆、垃圾桶等设施设备的购置及维修费用；四是编制县级环卫经费预算，根据辖区环卫需求分配预算资金，在获批预算范围内自主安排日常作业资金；五是行使属地资金监管权，对乡镇环卫资金使用情况进行督查，开展资金使用绩效评价，确保专款专用；六是根据辖区应急需求、工作调整等情况，合理调配资金或按程序申请预算调整。

（三）特殊情形：市与区镇共同承担财权事权

部分地区结合实际情况，存在市与区镇共同承担财权事权的情形。例如上海市金山区规定，绿化林地建设涉及的开放休闲林地建设、各镇绿道建设，以及林业养护涉及的公益林养护等与环境卫生相关的事项，由区镇财政按比例共同承担支出责任，通过协同投入提升公共环境治理效能。此外，在经济欠发达地区，县级财政会对乡镇环卫工作给予一定的补贴和支持，保障基层环卫工作稳定开展。

三、典型地区实践案例

不同地区结合自身发展实际，形成了各具特色的环卫领域市与区县事权财权划分模式，以下以延安市为例，具体说明实践中的责任划分逻辑与落地举措，延安市采用市级专项支撑与区级属地保障结合的模式。

延安市在城区环卫管理领域，遵循“事权财权对等”原则，形成了市级专项投入与区级属地承担为主的责任划分模式。在事权划分上，2011年市级将环卫作业职能下划至宝塔区，明确宝塔区承担城区市容环境卫生管理、临时便民市场日常管理及相关综合执法职责；市级政府则聚焦重大设施建设与统筹监管，负责制定全市垃圾分类实施方案，统筹推进垃圾填埋场升级改造、餐厨垃圾处理厂、生活垃圾焚烧发电项目等大型终端设施建设，同时承担数字化城管系统建设与运营责任，为市区环卫管理提供技术支撑。在财权划分上，区级财政承担城区环卫作业的主体支出责任，宝塔区通过政府购买服务方式开展环卫保洁，作业费用（含保洁员工资）由企业保障，区级财政统筹落实相关资金；市级财政则通过专项转移支付给予支撑，将下划宝塔区的城区环卫经费专项资金支持垃圾分类试点、终端设施建设等重点工作，将餐厨垃圾处理厂、生活垃圾焚烧发电项目等运营补贴纳入市级财政预算，切实减轻区级财政压力。此外，对于智慧城管建设等跨层级协同事项，市级明确建议与市级指挥平台整合使用，由市级承担建设运营费用，避免重复投入，提升资金使用效能。

环卫领域市级与下属区县市事权与财权责任划分，以“权责匹配、协同高效”为核心目标，通过明确市级统筹规划、核心保障的定位与区县市属地落实、精准推进的职责，构建起层级清晰、衔接有序的管理体系。事权划分上，形成“市级统筹引领、区县属地执行、乡镇基层落实、村级协助配合”的四级联动机制；财权划分上，遵循“事权决定财权”原则，市级聚焦统筹保障，区县市承担主体责任，特殊情形下协同投入，确保资金精准对接工作需求。这一划分体系不仅能够有效补齐环卫服务供给短板，保障环卫基础设施建设与作业运维常态化开展，更能推动城乡环卫一体化发展，为“美丽中国”“无废城市”建设提供坚实保障，最终满足人民群众对优质人居环境的期待。

参考文献：

1.《城镇环境卫生设施设置标准》（CJJ 27-2012）

2.《生活垃圾收集运输技术规程》（CJJ/T 205-2013）

3.中华人民共和国主席令 第四十三号 中华人民共和国固体废物污染环境防治法

4.国务院 “十四五”城乡人居环境整治提升规划

5.国务院办公厅 关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见（国办发〔2022〕20号）

6.陕西省人民政府   关于印发进一步推进省以下财政体制改革实施方案的通知（陕政发〔2023〕12号）

7.延安市人民政府办公室   关于印发《市政交通领域市以下财政事权和支出责任划分改革实施方案》等三个方案的通知

8.国务院 城市市容和环境卫生管理条例

9.中华人民共和国主席令 第二十二号 中华人民共和国预算法

10.《广州市环境卫生规划指标体系及现状评价》（雷泽辉等，环境卫生工程，1999）