环卫领域成本预算绩效分析专栏四：环卫领域成本预算绩效分析常见问题解析

前言

2024年以来，成本预算绩效管理在全国超半数省市开展试点，推动财政管理从“重投入”向“重成本、重效益”转型。环卫领域因其公共服务属性强、财政支出规模大、成本结构复杂，成为改革先行区。我司团队深度参与了湖南、安徽、海南、浙江、河南、河北等多省市的环卫成本绩效分析工作，涵盖道路清扫、垃圾全链条管理、公厕运维、设备投资等全场景作业，积累了覆盖不同地域、不同层级的实践案例。当前背景下，环卫成本绩效分析已超越简单的成本核算，成为关乎财政资金使用效益和城市治理现代化的重要课题。如何科学界定合理成本、构建差异化支出标准，已成为行业关注的焦点。基于上述背景与实践，我们推出本专栏，专栏将立足一线实践经验，系统梳理成本构成解析、关键指标体系构建、常见问题诊断等核心内容，通过分析方法和典型案例，为环卫领域的成本管控与绩效提升提供务实参考，助力实现环卫服务更高性价比的可持续运行。

为契合城市精细化治理与高质量发展要求，在城乡人居环境提质、生态文明建设深化的背景下，环卫行业正加速摒弃传统粗放化运营模式，全面迈入“全链条污染治理、全方位服务保障、全周期精细管理”的发展新阶段。成本预算绩效分析作为优化公共财政资源配置、提升服务质效、规范行业管理的核心抓手，价值日益凸显。我司深耕北京、湖南、安徽、浙江、河南等省市的环卫领域成本预算绩效分析工作，场景覆盖城市主次干道清扫保洁、生活垃圾转运站运营管理、公厕保洁管理、农村保洁及生活垃圾收运等环卫领域全业务流程。在多个项目实践中发现，第三方机构在具体执行过程中，从项目启动到成果落地，面临的行业性、复杂性挑战相互传导，成为掣肘成本预算绩效分析工作高质量开展的关键问题。

一、常见问题

（一）数据获取与质量管控难

数据作为成本绩效分析的底层支撑与逻辑起点，其获取效率、质量水准及标准化程度，直接决定测算结果的精准度与分析结论的公信力，是各地开展环卫领域成本绩效分析工作普遍面临的首要瓶颈。具体而言，数据层面的突出问题主要体现在以下三方面：

1.数据获取存在显著壁垒。环卫作业核心数据包括作业频次、机械化作业里程、能耗消耗明细、物料使用量、人员考勤及作业轨迹等，均由环卫公司自主掌控，第三方机构不具备调取权限。部分地区的环卫公司基于商业机密等及其他方面因素考量，对第三方数据采集工作存在抵触心理，刻意延迟或压缩信息披露，仅愿意提供清扫总面积、能耗总费用等汇总类数据，拒绝提供真实的成本支出数据及明细台账等佐证资料，信息遮蔽与过程阻滞严重影响了单位面积清扫成本、作业效率等关键指标的核算精准度。

2.数据质量参差不齐。 部分项目存在台账信息记录不完整（如油/电等能耗明细缺失）、作业量数据虚报（如虚增机械清扫里程、多报人工清扫频次）、历史数据断层（如更换环卫服务单位后，前期作业数据无法调取）、维修报销无原始凭据等问题，基础数据的真实性、准确性难以有效核验；部分绩效指标值与现场核查数据存在偏差（如台账登记每日普扫2次，而现场核实实际仅开展1次），严重影响分析结果的科学性、合理性、可靠性。

3.数据计量标准不统一。各环卫服务企业历史成本数据统计口径、记录规范差异显著，存在垃圾清运量“湿重/净重”双标准、机械化作业里程“单程/往返”混记、不同项目耗材未区分混合核算等问题，导致第三方机构需耗费大量精力开展数据清洗与标准化归类，增加了成本分析工作的难度与工作量。

（二）环卫公司配合度低

环卫公司配合意愿偏低，是第三方机构获取真实信息、全面掌握清扫保洁项目运营状况的主要障碍，直接影响分析工作深度与质量。

1.配合度低的原因。部分环卫公司担心成本漏洞暴露影响政府考核与费用结算，如虚报作业量、参保人数等套取资金；或因管理薄弱、存在作业不达标等问题，如擅自降低作业标准、减少作业频次；因此对第三方调查存在明显抵触心理。一旦产生抵触心理，往往压缩信息披露范围或延迟提交关键数据，导致分析工作推进缓慢、整体周期被动拉长。

2.常见的不配合行为。数据层面常以“财务对账”“领导审批”等理由反复拖延，不提交车辆设备维修维护台账、清扫保洁人员考勤与排班表、耗材采购与领用台账等关键资料；在现场核查阶段，常以信息涉密、系统故障等理由拒绝提供作业车辆GPS监控系统运行账号或运行轨迹，并刻意规避背街小巷、城乡接合部等作业薄弱区域的核查；在信息披露方面，隐瞒作业车辆隐性故障，如油耗异常、跑冒滴漏，作业区域漏扫漏运等，形成系统性信息阻断链。

（三）环卫作业模式认知不足

对环卫作业模式的认知深度直接决定成本归集与分析精准度，是第三方机构专业能力的重要体现。

1.作业模式繁多，成本差异显著。环卫作业模式的差异主要体现在作业主体、技术手段、组织方式、覆盖范围等维度，不同模式适配不同的城市规模、区域功能和管理需求。主要包括政府直管模式、市场化外包模式、传统人力作业模式、机械化作业模式、智慧环卫作业模式、网格化作业模式、巡回动态作业模式、一体化作业模式等，各种模式下所对应的成本各不相同。

2.认知不足，引发成本归集偏差。对作业模式认知不足，会直接引发成本归集偏差，影响分析与决策。一是混淆模式特征，导致成本归属错位，如将智慧环卫模式下的系统运维年费，简单等同于传统人力模式的管理费用，忽视其技术服务的专属成本属性。二是未结合模式适配场景区分成本构成，不同作业模式的成本结构存在显著差异，若认知不足，会出现“一刀切”的成本归集方式。如机械化作业模式的核心成本是设备购置摊销、燃油消耗及专业维保费用，而传统人力作业模式以人工薪酬、简易工具耗材为主要成本；若对二者认知模糊，可能将机械化作业的高额设备成本平摊至人力作业区域，导致不同区域、不同模式的成本数据失去可比性。三是忽视模式动态调整带来的成本变动，部分作业模式会随城市管理需求动态优化，如从分散作业转向一体化作业后，成本会新增统筹协调费用，但减少了各环节衔接的隐性成本，若对这种模式转变的认知滞后，仍按原有模式的成本口径进行归集，会造成成本数据与实际作业情况严重脱节。此外，对作业细节认知不足还会引发漏项或重复统计，最终导致成本数据失真，误导管控与模式选择。

（四）作业核算标准不统一

数据、作业模式等基础性障碍克服后，标准及制度层面的关键瓶颈仍存在。

1.核算标准不统一。一是服务单价存在差异。在同一区域内，针对道路清扫保洁、公厕保洁管理等同类服务项目，不同中标环卫公司服务单价存在明显不同；二是计价方式不统一。同一区域内农村生活垃圾收运，有的按服务人口计量，有的按重量计量，有的按垃圾桶数计量，在垃圾压缩转运服务中，同一区域有的按压缩前湿重计量，有的按压缩后净重计量。

2.标准执行不严格。道路清扫保洁等级划分不合理，面积不准确。按照住建部《城市道路清扫保洁与质量评价标准》（CJJ/T126-2022）规定，道路清扫保洁等级划分为三级，各等级道路的清扫作业内容和频次不同。但经现场核实，部分地区并未制定环卫领域统一的考核管理制度，存在部分道路清扫保洁等级划分过高，各级道路面积测量不准确的情况。

3.指标量化不足。绩效评价在环境效果、作业效率、管理规范性等维度量化手段不足。例如部分地区仍缺乏道路洁净度达标率、机械化清扫覆盖率、人均作业效率、设备利用率等成熟评价体系；缺乏应急作业响应效率、保障效果等量化指标。在未形成权威行业基准数据库情况下，成本与效益难以建立准确参照，无法科学判断“花多少钱、扫得多干净、效率多高”。

（五）隐性问题排查难度高

隐性问题贯穿分析全过程，虽非基础性制约因素，但直接影响分析结论完整性与客观性，通常依赖经验和多维度验证。

1.背街小巷作业不达标。部分背街小巷、城中村等区域存在“名义清扫覆盖、实际漏扫”情况，且位置隐蔽、分布零散，第三方机构仅依赖环卫公司提供的作业台账难以全面掌握，造成成本核算与实际作业脱节，环境效果无法达标。

2.人员及流程多增虚报。在册人员与实际作业人员数量不符，作业流程不规范，未按规定频次清扫、清扫垃圾随意堆放等难以通过表面数据量化，需要通过现场调查、员工访谈和工作负荷等多方面因素分析判断。

3.利润来源验证难度大。环卫公司通过优化作业路线、合理调配人机资源等合理管理手段增效，与通过降低作业频次、减少耗材投放（如减少清洁剂使用量）、雇用临时工降低人工成本等方式获取高利润难以区分，分析机构需结合道路洁净度抽查结果、设备运维记录及现场调研等多维度验证。

（六）多方主体诉求分歧差异

成本预算绩效分析涉及多方主体，其诉求差异往往是报告成果落地应用的最大障碍。

1.多方诉求差异分歧。委托方（政府、财政部门）关注成本管控，希望通过分析明确合理付费标准、压缩不合理支出，实现成本与绩效平衡；环卫公司关注利润空间，强调作业区域复杂性、作业标准刚性，抵触成本压缩；监管部门（城管、环卫部门）重视过程监管的配合度，关注环卫项目作业达标情况；公众及社会层面关注道路清洁效果、出行舒适度及清扫作业对日常生活的影响。

2.协调难度大，成果落地难。各方关注点差异显著，分析机构需反复沟通兼顾客观性与各方合理诉求。部分项目因无法达成共识，分析成果仅停留在报告层面，无法转化为具体的付费调整、作业标准优化措施，价值无法充分体现。

（七）外部环境动态变动影响

外部环境变化是影响分析成果持久力的系统性挑战。

1.政策环境要求持续调整。环卫领域各项作业标准逐步提升，如道路洁净度指标从“无明显垃圾”升级为对“尘土残存量”的考核；改变作业模式，增加夜间清扫频次；强制要求环卫公司升级设备，如从燃油车辆更换为新能源车辆，新增成本规模和投入周期难以提前精准预测。

2.成本要素市场价格波动。人工薪酬、油/电能源及耗材价格、车辆设备等核心成本随市场供需波动频繁，区域差异明显，直接影响环卫领域运行成本精准核算。如城区道路清扫保洁中燃油价格每上涨10%，机械清扫为主的项目单位面积成本可上升3%—5%。第三方机构需实时跟踪市场价格动态，适时调整测算逻辑，否则分析结果易与实际运营情况脱节。

二、相关建议

（一）完善环卫作业数据管理。建立统一的清扫保洁数据获取、报送和核验机制，明确道路清扫面积、作业频次、能耗、耗材等数据的统计口径与记录规范，推动环卫公司按标准提供分项台账（如按路段、按作业模式拆分的数据）；借助数字化工具（如作业车辆GPS定位、智能考勤系统）实现数据自动采集与实时监控，减少人工记录偏差，提升数据整理与分析效率。

（二）增强环卫公司配合意愿。通过合同明确环卫公司的数据提供、审核支持、信息披露等义务，建立违约惩戒机制；加强与环卫公司的沟通协调，明确成本绩效分析的核心目的是优化管理、合理定价，消除其抵触心理；建立激励机制，对积极配合、数据真实完整的环卫公司给予适当政策倾斜，如优先续约、费用结算绿色通道，确保关键台账、现场核查和监测数据真实完整，提高分析深度与精确性。

（三）提升环卫专业认知能力。针对环卫领域不同项目不同作业模式（人工、机械、人机协同等）建立成本归集模板，明确各类模式的核心成本构成与核算边界；加强专业培训，提升第三方机构评价人员对环卫领域不同项目不同作业模式运行机理、成本特性及适用场景的认知水平，避免成本归类偏差，保证分析科学性。

（四）统一环卫作业标准体系。推动各地梳理并规范环卫领域成本核算规则，统一设备折旧年限、费用归集范围、人工成本核定标准，减少地域差异带来的核算偏差；建立多维度绩效评价指标体系，涵盖环境效果（道路洁净度达标率、扬尘控制达标率）、运营效率（机械化清扫覆盖率、人均作业效率、设备利用率）、管理规范性（作业合规率、安全事故发生率）等维度；加快构建权威的行业基准数据库，按区域类型、道路等级、作业模式分类设定基准值，为成本与绩效对标提供科学依据。

（五）加大隐性问题核查力度。加强对环卫领域各项目的作业区域、作业过程、运营管理全流程核查，重点关注背街小巷、城乡接合部等薄弱区域，结合现场走访、人员访谈、专家意见等多维度手段，精准识别漏扫区域、作业标准不达标等隐性问题；通过对比作业记录与实际服务效果、分析利润构成与作业标准的匹配度，区分合理增效与违规获利行为，确保分析结论完整可靠。

（六）建立机制整合多方诉求。梳理委托方、运营方、监管部门及公众的核心关注点，建立多方沟通反馈机制，在成本管控、利润保障、环境效益、民生影响等方面寻求平衡点；分析报告充分体现各方合理诉求，提出兼顾科学性与可操作性的建议（如差异化付费标准、弹性作业时段调整），推动分析成果转化为具体政策措施与管理规范。

（七）建立成本动态调整机制。实时跟踪关注环卫领域政策调整（如作业标准升级、环保要求强化）与核心要素市场价格波动（如燃油、人工成本变化），建立动态调整机制；在成本测算中引入敏感性分析和情景模拟，充分考虑政策升级、价格波动等因素对成本的影响，提升分析成果的前瞻性和决策参考价值。

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