环卫领域成本预算绩效分析专栏三：环卫领域成本预算绩效管理试点和支出标准分类

前言

2024年以来，成本预算绩效管理在全国超半数省市开展试点，推动财政管理从“重投入”向“重成本、重效益”转型。环卫领域因其公共服务属性强、财政支出规模大、成本结构复杂，成为改革先行区。我司团队深度参与了湖南、安徽、海南、浙江、河南、河北等多省市的环卫成本绩效分析工作，涵盖道路清扫、垃圾全链条管理、公厕运维、设备投资等全场景作业，积累了覆盖不同地域、不同层级的实践案例。当前背景下，环卫成本绩效分析已超越简单的成本核算，成为关乎财政资金使用效益和城市治理现代化的重要课题。如何科学界定合理成本、构建差异化支出标准，已成为行业关注的焦点。基于上述背景与实践，我们推出本专栏，专栏将立足一线实践经验，系统梳理成本构成解析、关键指标体系构建、常见问题诊断等核心内容，通过分析方法和典型案例，为环卫领域的成本管控与绩效提升提供务实参考，助力实现环卫服务更高性价比的可持续运行。

在当前财政收支“紧平衡”持续的背景下，加强成本预算绩效管理既是全面深化改革的要求，也是实现公共服务降本增效的关键路径。环卫作为市政基础设施的组成部分，是城市经济发展和社会生活的物质基础，具有财政投入规模大、支出刚性强、服务覆盖面广的特点，推进环卫成本预算绩效管理对摆脱环卫预算绩效管理困境，提升财政资金使用效益具有重要的现实意义与实践价值。

一、环卫领域成本预算绩效管理的背景及意义

2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》强调“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。2021年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求运用成本效益分析开展事前绩效评估，强调推进支出标准体系建设。2025年财政部预算评审中心召开2025年财政重点绩效评价工作启动会，再次突出“加强成本效益分析”的工作要求。实施成本预算绩效管理，是新时代我国预算管理和政府治理的重要政策取向，为环卫领域开展成本预算绩效管理提供了明确的政策遵循。

从全国范围来看，环卫领域存在支出结构固化、成本核算不规范、环卫作业与支出标准不完善等预算管理问题。推进成本预算绩效管理，既是响应国家预算管理改革要求，也是实现环卫领域环卫高质量发展的关键路径。一方面可以推动建立以成本数据为基础的支出标准化体系。另一方面，可以提高资源配置效益，在保障公共服务质量的前提下实现降本增效。

二、环卫领域成本绩效管理试点开展情况

各地立足本地实际，在环卫领域开展成本绩效管理试点探索，形成了一批可复制、可推广的经验做法。

1.北京市

北京市朝阳区财政局聚焦重点领域持续强化成本管控，针对城市运行等核心作业分批开展成本绩效分析工作。2025年，朝阳区完成了“垃圾收运”“干路清扫人工作业”和“粪便处理”三项成本绩效分析，初步完成对环卫作业成本绩效管理全覆盖，形成公厕运维、垃圾清运、粪便运输和道路清扫等核心作业定额标准。一是采取成本测算的方式，明确资金需求，为预算编制提供参考依据；二是明确作业成本与绩效标准，压减无效支出，推动支出结构标准化；三是以问题导向倒逼项目单位提升管理效率与服务质量，形成“标准引领、绩效导向、成本可控”的良性循环。

2.上海市

2023年嘉定区财政局聚焦本区环卫作业领域，选取“环卫作业经费”作为成本预算绩效分析试点项目之一，推进财政支出标准化建设。一是精心筹划，建立工作机制。召开试点项目对接暨业务培训会，组建“环卫作业经费”试点项目工作推进小组。二是细化分工，开展实地调研。制定“环卫作业经费”成本预算绩效分析工作计划。三是加强联动，探索成本预算绩效分析。统筹协调预算单位、业务主管部门、第三方专业机构，拟定了项目成本预算绩效分析方案。

3.安徽省

2021年六安市财政局在城区环卫保洁等公共服务领域的绩效评价中，按照“123”思路引入成本效益法，提高财政资金使用效率。在明确公共服务质量的前提下，具体分析城区环卫保洁的成本结构，并对成本进行归集分析。将环卫保洁成本归集为城区道路保洁、垃圾中转站运维、公厕运维、无物业小区保洁及文明劝导等5大类，并对每大类的成本结构进一步进行细化归集。通过对市场化前、市场化后金安及裕安两区环卫保洁单位成本的比较，分析成本差异的原因。

2024年，安徽省巢湖市财政局针对预算绩效管理中存在的成本控制不够精准、预算管理重结果轻成本等突出问题，优先选择了城市运行类项目进行成本预算绩效评价分析试点。巢湖市财政局成立评价小组，充分发挥项目主管部门的协调联动作用，深入垃圾中转站、焚烧处置终端等项目现场开展实地调研，详细考察垃圾收集、运输、处理等各个环节，以城市垃圾处置的成本预算构成要素为出发点，将处置环节中所发生的必要成本作为核心编制依据。对因管理不善导致的额外成本以及不符合行业标准的费用等进行严格筛查，确保所确定的成本标准能够真实反映城市垃圾处置项目的实际成本水平。

4.广西壮族自治区

2025年玉林市财政局以“玉林市城区环卫市场一体化服务项目”为试点，探索推进成本预算绩效管理模式，实现财政资金年节约2330万元，降幅达14.3%，同时公共服务质量有效提升，“降本增效”成效显著。在成本核算环节，建立“成本定额+动态调整”机制，对环卫作业的各个环节进行精细化测算。例如，通过调整道路清扫保洁等级，将一级道路保洁单价从11.82元/㎡降至9.24元/㎡，此项措施年节约资金1861万元。同时，建立动态调整机制，根据物价水平、人工成本变化等因素，适时优化成本标准，确保预算安排科学合理，避免资金浪费。

2024年贺州市财政局在广西壮族自治区财政厅的指导下，学习借鉴上海等先进地区的成本预算绩效管理经验，以政府购买服务城市环卫一体化工作为试点，推行成本绩效试点工作，取得了显著成效。仅此一项支出资金就比往年减少13.97%。在项目实施过程中将始终围绕绩效标准、管理标准、成本标准和支出标准的建立，形成层层递进的工作思路，充分考虑贺州市城区环卫作业目标和服务标准，使成本定额标准与城区环卫作业服务目标实现充分匹配；厘清各类成本要素，制定各项成本数量及单价标准，为财政支出标准建设提供支撑；制定既可实现城区环卫作业目标又符合贺州市财力状况的财政支出标准。

5.河南省

2024年河南省郑州市财政局联合第三方机构，利用3个月时间，重点对市城管局、A集团公司环卫清扫工作开展成本预算绩效分析。经分析：核定综合定额标准10.65元/㎡，其中，桥下慢车道/人行道定额标准21.17元/㎡、桥下快车道定额标准14.51元/㎡、桥上快车道定额标准4.02元/㎡。对比2018年郑州市政府会议纪要作业经费标准20元/㎡，压减年度预算1.23亿元，压减率46.77%。

2024年漯河市财政局选取环卫工作运行经费项目进行成本绩效管理试点，在对人员、维修、水电、车辆等费用进行成本绩效分析后，对比年均支出资金核减319.38万元，核减率15%。2025年市级层面选取沙澧河物业费、公厕管理费等4个项目开展成本绩效分析，相较项目需求或合同，共核减资金933.91万元，核减率16%。县区层面选取环卫运行项目等6个项目开展成本绩效管理分析，共核减资金1084.84万元。

6.江苏省

2024年南京市溧水区财政局开展成本预算绩效管理项目试点，选取环卫保洁项目先行先试，推动绩效管理提质增效。一是梳理业务流程。对试点单位溧水环卫服务有限公司及其子公司开展走访调研，将其业务内容按不同作业区域分为：道路（1-4级）、街巷（繁华、普通）、公园、河道两岸等，按不同作业方式分为：人工清扫和机械清扫。二是分析投入成本，确定定额标准。按照业务流程与成本对应的方法，将环卫成本分为两类，一类为固定成本：人工成本、折旧成本、摊销成本和辅助成本等；另一类为变动成本：耗材成本、能源成本、维保成本等。综合运用比较法、历史成本法和最低成本法等，算清必要和有效成本，剔除无效和低效成本，在成本分析的基础上，参考环卫行业合理利润率，综合衡量业务内容和投入成本，同时结合本地财力等，形成切合实际可动态调整的成本定额标准。

2023-2024年苏州市选取常熟市城管局环卫作业费开展成本绩效分析项目。一方面探索建立科学合理的成本核算体系，改进项目管理制度，实现成本明细逐项核算，做到成本核算的科学性和准确性。另一方面提高成本控制水平，制定成本控制标准、财政支出标准、绩效考核体系，加强成本监控、降低成本支出，提升财政资金使用效率。

7.辽宁省

2025年沈阳市财政局组织铁西区选取环卫市场化项目开展试点，并将最终确认的项目成本分析结果作为2026年度环卫市场化项目预算编制的重要依据，推进零基预算改革不断向纵深发展。财政部门、城管部门和第三方机构共同研究成本分析方法，突破传统模式，采用了作业成本法、最低成本法等成本效益分析方法。通过科学测算分析与流程优化，在保障公共服务质量不降低的前提下，将项目成本控制在合理区间。经过各部门通力合作，由专业的第三方机构出具分析结果，最终将项目成本总额压减超过20%，有效提高了财政资金使用效益。

8.山东省

2021年山东省五莲县以预算绩效管理为抓手，率先在城区环卫保洁领域推行目标为导向、成本为衡量、绩效为核心的全成本预算绩效管理机制。五莲县财政部门会同住建、保洁单位、第三方机构共同组成专家团队，核实目标企业完全成本，建立该领域全成本定额体系。定额体系根据不同的道路标准、人口密度、作业环境等，分层次确定标准，并与成品油、最低工资标准等数据联动，实现定额标准动态调整。

2022年淄博市张店区财政局选取环卫市场化项目开展成本预算绩效管理试点，力争通过成本绩效分析，探索解决预算成本边界模糊、标准不明问题，推进财政支出标准化建设，寻找破解财政收支矛盾的新突破口。

三、支出标准分类

环卫领域支出标准主要涵盖城市道路清扫保洁、生活垃圾收集运输、生活垃圾转运、公厕保洁管理、农村生活垃圾收运等核心类别，每个类型的支出标准按照不同的标准可以进一步细分。以城市道路清扫保洁为例，其支出标准按作业方式可进一步细化为道路人工清扫保洁包括人工清扫保洁道路、人工巡回捡拾道路，道路机械清扫保洁则涵盖机械化洗扫、道路洒水、道路冲洗高压清洗、雾炮车空气抑尘、人行道清洗。城市道路可以划分为一级、二级、三级三个等级，每个等级对应差异化的定额标准，费用分类主要包含人工成本、材料成本、机械费等要素，其中人工成本可进一步细化为一线保洁人员工资、驾驶员工资、保险费、福利费等明细项目，从而形成层次清晰、逻辑连贯的支出标准分类体系。

各地环卫领域成本预算绩效管理试点，为行业预算改革提供了宝贵经验。支出标准作为核心支撑，其标准化、精细化建设是实现预算精准配置的关键。未来，需持续推广试点成果，进一步完善多维度支出标准体系，健全动态调整机制，推动试点经验转化为常态化制度。让成本预算绩效管理与支出标准深度融合，助力环卫领域实现资金高效利用与服务质量提升的双重目标。