环卫领域成本预算绩效分析专栏一：从成本绩效分析视角，谈环卫领域“十五五”发展规划

前言

2024年以来，成本预算绩效管理在全国超半数省市开展试点，推动财政管理从“重投入”向“重成本、重效益”转型。环卫领域因其公共服务属性强、财政支出规模大、成本结构复杂，成为改革先行区。我司团队深度参与了湖南、安徽、海南、浙江、河南、河北等多省市的环卫成本绩效分析工作，涵盖道路清扫、垃圾全链条管理、公厕运维、设备投资等全场景作业，积累了覆盖不同地域、不同层级的实践案例。当前背景下，环卫成本绩效分析已超越简单的成本核算，成为关乎财政资金使用效益和城市治理现代化的重要课题。如何科学界定合理成本、构建差异化支出标准，已成为行业关注的焦点。基于上述背景与实践，我们推出本专栏，专栏将立足一线实践经验，系统梳理成本构成解析、关键指标体系构建、常见问题诊断等核心内容，通过分析方法和典型案例，为环卫领域的成本管控与绩效提升提供务实参考，助力实现环卫服务更高性价比的可持续运行。

环卫事业作为城市运行的“毛细血管”与民生保障的核心载体，其高质量发展直接关乎城市功能完善、生态环境改善与群众生活品质提升。“十四五”时期，在国家顶层设计引导与地方实践探索双重驱动下，环卫领域围绕成本绩效管理展开系统性改革，逐步构建起标准化核算体系、多元化分析方法、数字化管控工具与市场化协同机制，为行业降本增效、服务提质奠定了坚实基础。步入“十五五”时期，伴随城镇化持续推进、生活垃圾总量增长与公众对“智慧低碳、精细宜居”环境需求的升级，环卫作业范围、服务强度与环保要求不断提升，行业成本压力持续凸显，对成本管控能力与资源配置效率提出了更高要求。在此背景下，本章系统总结“十四五”时期成本绩效改革成效，明确“十五五”时期优化方向，对于推动环卫领域与城市高质量发展深度契合、实现降本增效与服务提质双重目标具有重要现实意义。

一、“十四五”期间环卫领域成本绩效分析取得的成效

1.成本核算与定额标准化体系逐步健全

“十四五”时期，伴随《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》等国家顶层设计出台，地方层面同步跟进政策细化，北京、上海、浙江、广东等省市率先发布环卫作业成本定额地方标准，形成“国家引导、地方细化、分类覆盖”的标准化推进格局。定额体系不仅明确了道路清扫、垃圾收运、公厕运维等核心作业的人工、物料、能耗、设备折旧等成本构成，还建立了根据城市建成区等级、作业频次、气候条件等因素设定调整系数的差异化测算方法，实现“一市一策、一类一标”。截至“十四五”末，全国已有20余个省份完成环卫作业成本绩效管理全覆盖，有效解决了过去“成本模糊、预算粗放”的问题，为财政资金精准配置提供了量化依据。

2.分析方法从“单一成本导向”转向“多元效益导向”

突破以往仅关注“成本最低”的局限，构建了“投入-产出-效益”三位一体的分析框架，广泛引入成本效益分析（CBA）、数据包络分析（DEA）、标杆管理等科学方法。在经济性评估方面，通过对比不同作业模式，如机械化vs人工、自营vs外包的单位成本，筛选最优方案；在效率评估方面，利用DEA模型测算人员、车辆、设备等作业资源的利用效率，识别冗余环节；在效益评估方面，首次实现环境效益与社会效益的量化，例如将道路清扫后的PM10浓度下降幅度、垃圾收运及时率对居民满意度的提升、公厕达标率对城市文明指数的贡献等纳入评价体系，形成“数据可测、效益可感”的分析闭环，推动环卫工作从“重过程”向“重结果”转变。

3.数字化转型赋能成本精细化管控

物联网、GIS地理信息系统、车载称重、智能打卡等技术的深度应用，构建了“全流程数据采集-实时监控-智能分析”的智慧管理体系。一方面，苏州、南京、杭州、宁波等城市通过给作业车辆加装GPS定位、油耗传感器，给环卫工人配备智能手环，实现对作业轨迹、时长、能耗、工作量的实时追踪，确保成本数据“真实、准确、可追溯”；另一方面，北京、上海、浙江、广东、江苏等省份已搭建“智慧环卫”云平台，通过大数据分析优化作业方案，如根据区域垃圾产生量动态调整收运路线，减少空驶里程；根据道路污染程度智能调度清扫车辆，避免“过度作业”；通过人员排班算法优化人力配置，降低人工成本。数字化工具的应用，使成本管控从“事后核算”转向“事前预判、事中调控”，实现“每一分钱都花在刀刃上”。

4.市场化与专业化协同实现“降本增效双赢”

全面推广政府购买服务模式，通过公开招标引入专业化环卫企业，以市场竞争倒逼成本优化。部分数据显示，采用市场化模式的地区，环卫服务采购成本平均降低10%-20%，且服务质量达标率提升至95%以上。同时，建立“绩效评价-合同付费-激励约束”联动机制，将成本绩效分析结果与企业服务费直接挂钩，如对绩效排名靠前的企业给予5%-10%的费用上浮，对未达标的企业扣减相应费用，甚至终止合同，形成“按效付费、优绩优酬”的良性循环。此外，通过市场化主体的技术创新，进一步放大成本节约效应，如推广新能源作业车辆、应用垃圾分类智能设备、采用“清扫-收运-处置”一体化模式，既实现了财政资金的集约使用，又推动了环卫行业专业化、规模化发展，达成经济效益与环境效益的双重提升。

二、未来“十五五”环卫成本绩效分析发展规划与展望

2025年8月中共中央、国务院发布《关于推动城市高质量发展的意见》，明确提出到2030年，现代化人民城市建设取得重要进展，适应城市高质量发展的政策制度不断完善，新旧动能加快转换，人居品质明显提升，绿色转型深入推进，安全基础有力夯实，文化魅力充分彰显，治理水平大幅提高。

作为城市高质量发展的重要支撑和民生保障基石，环卫领域的发展方向与政策导向高度契合，但在“十五五”时期，行业成本压力仍将持续凸显。从现实背景来看，城镇化率已突破65%，城市人口持续聚集导致生活垃圾年清运量超2.4亿吨，环卫作业范围与强度不断扩大，而公众对环境品质的需求已从“干净整洁”向“智慧低碳”升级，对作业精细化、环保达标率的要求显著提高，对“十五五”时期环卫领域的成本管控能力与资源配置效率提出了更高要求。针对上述多重挑战，可从以下四点推进成本绩效管理，以实现降本增效与服务提质的双重目标：

1.从“成本节约”到“系统优化”，构建全链条效益导向体系

环卫成本绩效管理将彻底跳出“单项开支削减”的传统框架，转向以城市环卫系统综合运行效率提升为核心的价值创造模式。尤其在生活垃圾处理格局向“焚烧为主、生化为辅”深度转型的过程中，成本绩效分析将贯穿“前端分类投放-中端收运处置-后端资源化利用”全链条，重点核算不同处理路径的单位能耗、环境代价与资源回收效益，通过多场景模拟对比，优化设施布局、运力配置与工艺选择，实现“降本”与“提质”的双重目标，推动环卫工作从“被动兜底”向“主动赋能城市生态”转型。

2.城乡一体化与智慧化协同，激活技术赋能新动能

“十五五”期间，环卫成本绩效提升将深度依托“城乡统筹”与“数字赋能”双轮驱动。在城乡协同层面，打破城乡环卫管理割裂壁垒，推动资源共享、标准统一与流程衔接，逐步缩小城乡环卫服务成本差距与质量鸿沟；在智慧化发展层面，紧跟行业技术创新趋势，将物联网、人工智能、无人驾驶等技术与成本绩效模型深度融合。引入智能扫地机器人，构建“人机协同”的弹性作业模式，机器人负责大面积、标准化、高频次的区域，以及高温、夜间等特殊时段。人员转向复杂边角、精细保洁、设备管理、应急处理等，直接优化人工成本结构。同时，鼓励开展远程监控、大数据预算预测等应用示范，通过实时采集人力投入、能耗消耗、物料损耗等动态数据，实现成本要素的精准监测、异常预警与动态优化，让预算编制从“经验估算”转向“数据说话”，大幅提升环卫资源配置的科学性与灵活性。

3.标准化体系向纵深拓展，绩效结果与预算安排深度挂钩

为适配零基预算改革深化要求，环卫成本绩效将构建更精细、分层分类的支出标准体系，按服务类型（如道路清扫、垃圾清运、公厕管护）、服务区域（核心城区、城乡结合部、乡村）、服务标准（一级保洁、二级保洁）等维度，制定量化、可操作的支出基准，并建立与物价波动、技术升级、服务标准迭代相挂钩的动态调整机制，确保支出标准的时效性与适用性。同时，推动成本绩效分析与预算管理、绩效考核的“全流程深度融合”，强化绩效评价结果的刚性应用：对成本效益低下、公众满意度低的存量服务项目，坚决实施预算压减、流程再造甚至清理退出；对高效益、高口碑、具有示范价值的项目，给予预算倾斜、政策激励，形成“奖优罚劣”的鲜明导向，倒逼环卫服务供给质量与成本管控水平双提升。

4.覆盖范围全面扩容，实现城乡全域与全品类固废管控

环卫成本绩效管理的覆盖边界将持续拓宽，形成“全域覆盖、全品类囊括”的完整体系。在空间维度上，从当前以城区为核心的管理范围，向乡镇、村庄全面延伸，探索建立“城乡一体、上下联动”的环卫成本核算与考核体系，实现全域环卫服务的标准化计量、规范化管理与公平化评价；在品类维度上，突破仅聚焦生活垃圾的局限，将管理范围拓展至建筑垃圾、大件垃圾、厨余垃圾、园林垃圾、有害垃圾等全品类固体废物，针对不同废弃物的产生特性、处理工艺与资源价值，构建差异化的成本绩效评估指标体系，精准核算各类固废处理的全生命周期成本，为完善垃圾分类制度、优化固废处理结构、提升资源化利用率提供坚实的成本数据支撑。

从“十四五”的基础筑牢到“十五五”的深化升级，环卫领域成本绩效管理始终紧扣国家政策导向与行业发展需求，在实践中不断完善体系、创新方法、拓展边界。未来“十五五”时期全链条效益优化、城乡智慧协同、标准化纵深拓展与全域全品类覆盖等发展规划，将进一步明确成本绩效管理的升级方向。环卫领域将逐步实现从“成本节约”向“价值创造”的转型，在有效应对成本压力的同时，持续提升服务质量与生态效益，为现代化人民城市建设筑牢环卫支撑，让城市发展更具温度、生态更具韧性、民生更有保障。

参考文献：

[1]《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》.

[2]《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021-2025年）》.

[3]《关于进一步加强农村生活垃圾收运处置体系建设管理的通知》.

[4]《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》.

[5]迈向“十五五”：环卫清洁行业的升级路径与战略机遇展望.[EB/OL]环卫清洁之家微信公众号.2025-10-30/2025-12-21.

[6]承上启下的关键五年，“十五五”如何谋划环境卫生工作？[EB/OL].市容环卫标准化微信公众号.2025-06-09/2025-12-21.

[7]福建省住房和城乡建设厅.关于省政协十三届三次会议第20251079号提案的答复.[EB/OL].(2025-07-03)[2025-12-21]https://zjt.fujian.gov.cn/xxgk/rdjyhzxtabl/zxtablqk/202507/t20250703_6961132.htm.