前言

2024年以来，成本预算绩效管理在全国超半数省市开展试点，成效显著。我司团队有幸深度参与北京市、湖南省、安徽省、海南省、陕西省、河南省、内蒙古自治区等多个地区污水处理行业的成本预算绩效分析工作，足迹覆盖近百座污水处理厂。从“按量付费”到“按效付费”的机制突破，从财政资金“精准滴灌”到企业效能“提质升级”，从“规模追赶”向“质量引领”的跨越，生动诠释了“绿水青山就是金山银山”的发展理念。行业虽实现城市污水设施覆盖率95%的突破，但同时面临效率偏低、成本偏高等痛点，亟待“十五五”系统性破解。本期结合“十三五”“十四五”规划数据，拆解四大维度优化路径，提出2030年量化目标，为行业实现“成本可控、绩效可衡量”提供前瞻指引，助力行业从“被动治污”转向“主动创效”。

基于《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》（以下简称“十三五”规划）与《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》（以下简称“十四五”规划）的核心部署，结合行业发展现状与成本绩效管理痛点，污水处理行业已从“规模扩张”（十三五）、“提质增效”（十四五）迈入“成本优化与绩效释放”的新阶段。“十五五”期间，需以“投入产出最优”为核心，围绕投资精准化、运营低碳化、资源价值化、监管数字化四大维度，构建“成本可控、绩效可衡量、收益可循环”的发展体系，推动行业从“政策驱动达标”向“市场驱动盈利”转型。

一、“十三五”“十四五”规划奠定的成本绩效管理基础与核心痛点

（一）两轮规划的成本投入与绩效成果对比

“十三五”与“十四五”规划通过差异化的目标设定与任务布局，为行业成本绩效管理积累了基础，但也暴露了“重建设轻效益、重投入轻回报”的短板，具体对比如下：

（二）当前成本绩效管理的核心痛点

1. 投资效率偏低：十三五期间约15%的新建管网因“厂网不配套”（如污水处理厂未同步投运）导致闲置，每公里管网投资2134亿元/12.59万公里≈170万元，但实际污水处理率率仅提升3个百分点（城市从92%到95%），单位收集处理率提升的投资成本高达688亿元/个百分点，投入产出比失衡。  

2. 运营成本刚性上涨：能源（电、药剂）占运营成本60%以上，2021-2024年电价上涨、PAC药剂价格上涨，叠加部分处理厂提标改造（一级A），吨水运营成本年均存在增幅，但污水处理费动态调整机制未完全落地，部分市县存在“成本倒挂”。  

3.资源价值未转化：再生水售价在不同地区存在差异，但普遍处于0.8元至1.2元/立方米的区间，这一价格通常仅为自来水价格的1/3左右，且工业用户接入率不足，2024年全国再生水利用量约212亿立方米，释放收益低于再生水设施年运营成本；污水收集处理领域存在“重水轻泥”问题，设施建设总体滞后，无害化处理和资源化利用水平不高，反向推高成本。

二、“十五五”规划成本绩效管理优化的核心原则与目标导向

（一）核心原则

1. 投资“精准补短板”而非“盲目扩规模”：聚焦“十三五”“十四五”未覆盖的关键环节，避免重复建设，将单位投资的“处理能力提升”“收集处理率提升”作为核心考核指标。  

2. 运营“低碳降本”与“按效付费”结合：以“能耗下降15%、人工成本下降20%”为目标，通过智慧化技术替代高成本人力，同时完善“进水浓度-污染物削减量-运营费”挂钩机制，避免“重建设轻运营”导致的绩效浪费。  

3. 资源“收益闭环”抵消成本：推动再生水、污泥、沼气的“全链条资源化”，目标将资源收益占运营成本的比例从当前10%提升至30%，形成“处理-利用-收益-反哺运营”的良性循环。  

（二）成本绩效管理目标建议（2026-2030）

三、“十五五”规划成本绩效管理优化的核心策略

（一）投资端：从“增量扩张”到“精准攻坚”，提升单位投资回报率

1. 聚焦“厂网河一体化”补短板。针对“十四五”未完成的长江经济带、黄河流域管网改造，优先投资“管网修复+溢流控制”，避免“污水处理厂建好了，管网接不上”的浪费。

2. 严控新建处理厂规模。推广“分布式+集中式”结合：对人口密度低于500人/平方公里的建制镇，不再新建大型处理厂，转而采用“生物滤池+人工湿地”等低成本工艺。  

3. 建立“投资绩效评估”准入机制。将“设施负荷率、污染物削减量、资源化收益”纳入项目审批指标，对预计投资回收期超15年的项目（如非重点流域的超大型处理厂）严格限制，避免财政资金闲置。

（二）运营端：以“智慧化+低碳化”为核心，降低刚性成本

1. 推广“AI+物联网”全流程降本：在进水监测、曝气控制、污泥脱水等环节部署智慧系统——例如，基于AI的智慧曝气可根据进水BOD浓度动态调整曝气量，降低能耗；物联网污泥脱水监控可减少药剂投加量，参考苏州、深圳试点经验，智慧化改造后单厂年运营成本可降低，投资回收期仅2-3年。  

2. 推动“能源自给+碳收益”双路径：鼓励处理厂配套“沼气发电+光伏屋顶”，污泥厌氧消化产生的沼气可满足处理厂30-40%的用电需求；光伏一体化可覆盖厂内50%的用电，同时参与碳交易，形成“能源成本下降+碳收益增加”的双重绩效。  

3. 完善“按效付费”考核机制：将运营服务费与“进水COD浓度、总氮去除率、再生水供应量”挂钩；例如，进水浓度每高于基准值10%，服务费上浮5%；低于基准值20%，服务费下浮10%，倒逼管网运维提升污水浓度，避免“清水入管”导致的处理效率浪费。

（三）资源端：从“无害化”到“价值化”，释放收益反哺成本

1. 再生水：拓展高价值应用场景：打破“市政杂用为主”的局限，重点向工业冷却、生态补水延伸；生态补水可通过“政府购买服务”实现收益。预计“十五五”末，工业再生水占比较“十四五”提升，再生水总收益抵消运营成本比例超10%。  

2. 污泥：推动“协同处理+建材化”：推广污泥与餐厨垃圾“协同厌氧消化”，以及污泥焚烧灰渣“建材化利用”；针对中西部地区，推广“好氧发酵+园林绿化”低成本模式，避免二次污染治理成本。  

“十五五”时期是污水处理行业从“政策依赖”向“市场可持续”转型的关键阶段，成本绩效管理将成为衡量行业高质量发展的核心标尺。需通过“精准投资降浪费、智慧运营降成本、资源价值提收益、区域差异平衡负担”，推动行业从“被动治污”向“主动创效”转变，最终构建“环境效益与经济效益双赢”的可持续发展格局，为2030年碳达峰与美丽中国建设提供支撑。

参考文献：

1.《国家发展改革委 住房城乡建设部关于印发〈“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划〉的通知》（发改环资〔2016〕2849号）.

2.《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》.

3.《“十四五”黄河流域城镇污水垃圾处理实施方案》.答记者问政策解读   自然资源和生态环境司、国家发展改革委.

4.《“十四五”黄河流域城镇污水垃圾处理这么干》政策解读 光明日报.

5.《关于推进污水资源化利用的指导意见》（发改环资〔2021〕13号.

6.《工业和信息化部、国家发展改革委等六部门联合印发〈工业废水循环利用实施方案〉》.