罗丹 曹堂哲 ：以绩效为抓手 深化街镇零基预算改革——以北京市昌平区为例

2024年，北京市昌平区财政局将零基预算改革拓展到街镇一级，以街镇财政运行综合绩效评价和街镇财政体制中期评估为切入点，优化支出结构，完善预算分配机制，将有限的财政资源集聚到高质量发展上来，形成以绩效为抓手的零基预算改革方法路径。

一、街镇财政运行综合绩效评价：零基预算的“体检表”

近年来，面对街镇财政职能弱化、收支矛盾突出、基层活力难以激发等突出问题，昌平区积极探索区对街镇财政运行综合绩效评价，形成了街镇零基预算改革的“体检表”。

一方面，紧扣昌平实际，构建特色鲜明的指标体系。

一是明确评价范围，全面覆盖与分组评价齐头并进。在实现街镇全覆盖的基础上，将全区22个街镇划分为山区组、平原组和街道组，更加侧重于功能区内的分析评价。二是紧扣工作重点，建立指标动态调整机制。指标设置跟随市对区评价以及区财政、业务主管部门每年度重点工作任务持续更新，反映最新政策导向，保证评价的灵活性和适应性。三是侧重目标导向，科学合理选择评价方法。成本节约指标运用极值赋分法和分析指标并用的方法，致力于降本增效；运行成效指标运用达标考核法，致力于推动基本公共服务均等化；规范管理指标运用合规审查法，强调以评促管、以评促改。四是围绕现实情况，因地制宜优化评价口径。将常住老年人口作为各项养老指标的主要衡量标准之一；缩小行政事业单位财政供养人员的统计口径，精确反映财政供养在职人员服务群众的情况；修改编外人员口径，精准评价单位因工作需要自聘编外人员的情况。

另一方面，关注短板弱项，强化绩效评价结果应用。

一是加强成本管控，持续推进各领域降本增效。规范全区编外用工管理，管住总量、严控增量、减少存量。推动街镇自主开展农村基础设施、基本公共服务领域成本预算绩效分析，合理测算不同运维方式下的运行成本，选取科学合理的运营方式。二是补齐短板弱项，推动公共服务均等化发展。按轻重缓急申报项目，贯彻资金跟着项目走、项目跟着政策走的原则；始终关注辖区内“七有”要求、“五性”需求，有效整合社会资源，持续提升基本公共服务运行成效。三是狠抓财源建设，多措并举提高财政保障能力。持续优化营商环境和对企服务，落实属地管家制度；完善产业培育体系，因地制宜探索地区特色品牌；重点关注头部企业和风险企业，加强对潜力中小微企业的培育；建立和完善“一企一策”工作机制。四是强化规范管理，加快提升财政治理能力。提高预算编制精细化程度和财政透明度，加快支出进度，规范预算执行，严肃财经纪律；按照“锁定总额、消化存量、严控增量”的原则，加大往来款项的清理消化力度；进一步深化预算绩效管理，完善全方位、全过程、全覆盖、全成本、多主体联动的预算绩效管理体系。

二、街镇财政体制中期评估：零基预算的“诊断书”

在开展街镇财政运行情况综合绩效评价的基础上，2024年，昌平区对财政管理新体制总体情况开展了中期评估，从资金分配情况、资金执行情况、资金激励效果3个方面，系统梳理昌平区8个街道、14个镇财政体制改革中有关结构性转移支付、优化营商环境奖励资金（即财源建设奖励资金）、加强基层治理奖励资金的情况，系统回答资金够不够、是否需要调整、资金好不好花、效果显不显著、激励作用有没有等关键问题。

一方面，打破固化僵化，挂出“作战图”。结构性转移支付资金在三项转移支付中占比最大（69%），资金执行率最高（90%），体制资金对街镇“保民生”“保工资”“保运转”保障较为有力，存在统筹利用空间。财源建设奖励资金在三项转移支付中占比最小（11%），资金执行率最低（69%），该项奖励政策在与促发展的努力程度挂钩的紧密性上存在提升空间。加强基层治理奖励资金在三项转移支付中占比20%，资金执行率为82%，各项奖励资金督促各街镇重点工作方面虽取得初步成效，但仍有进步空间。

另一方面，清除政策烦疴，排出“任务书”。一是资金分散导致难以集中财力办大事，支出结构不合理。二是结构性转移支付存在资金冗余，规范化管理欠缺。三是优化营商环境奖励目标不明确，差异化区分不足。四是加强基层治理奖励激励性不够，预算统筹不到位。

三、街镇零基预算改革落地生根的方法和路径

针对上述问题，昌平区探索形成了以财政运行综合绩效评价和体制中期评估为抓手，深化零基预算改革——“破基数、保重点、促统筹、提绩效、核成本、出标准”等措施落地生根的方法和路径。

一是破基数，系统性重构分配格局，实现资金节约。2024年，在结构性转移支付分配方面，结合中期评估、街镇财政运行综合绩效评价结果，按照均衡性转移支付标准收支测算法，测算各街镇收支缺口，综合各街镇的实际情况按需分配，夯实过紧日子要求，节约财政资金1亿元。

二是保重点，整体性重塑项目清单，支出结构更优化。组建项目库、建立资金池，创建编制重点保障事项清单，优先安排保基本、保重大、保刚性支出项目，整合财力资源，引导“小、细、碎”财政资金同频共振，放大组合效益。

三是持续发力促统筹，联动机制更通畅。站在“高处”、定好体制资金总“盘子”；望在“远处”、开出辅助全区发展的资金分配“方子”。整合细碎奖励资金，增强预算统筹能力，切实把财政资金用到“刀刃”上、用出实效。

四是靶向发力提绩效，量化考核更透明。针对各街镇体制资金设置绩效指标，及时调整压减未支出金额及超范围支出金额，持续提高预算精细度和可执行性。要求各街镇设立成本管控机制和措施，推进实现财政资金支出“物有所值”。

五是敢于做“除法”，重点是核成本，结果应用更有力。积极运用街镇财政运行综合绩效评价成本节约评价成果，深入分析、横纵比较财政供养、行政成本支出等行政运行领域成本，以及道路清扫保洁、环卫公厕运维、道路日常养护和生活垃圾收运等城市运行成本，深挖成本构成明细，找准降本突破口，为零基预算改革提供坚实数据基础。

六是善于做“乘法”，重点是完善标准，信息填报更规范。加强成本预算绩效分析结果运用，完善各项公共服务标准、财政支出标准和作业成本定额标准。通过形成一整套清晰明了的信息收集、分析和运用规范体系，有效推动预算管理一体化和智能化建设，提升预算管理效能，优化零基预算编制。