曹堂哲 程子轩 ▏成本预算绩效管理的实践、理论与未来

摘 要

随着财政“紧平衡”的持续，树立“物有所值”的绩效管理理念，实施成本预算绩效管理，是新时代预算绩效管理改革“提质增效”的关键所在。当前,成本预算绩效管理已经从试点变成了“星火燎原”之势。成本预算绩效管理作为传统预算绩效管理的守正创新，以物有所值绩效观为基础，旨在建立直接型绩效预算，是现代预算制度和零基预算改革的有力支撑。成本预算绩效管理从中国本土中生长起来，已经形成了初步的理论体系、制度体系和方法体系，为构建中国预算绩效管理的自主知识体系贡献了力量。深化成本预算绩效管理需要实施融合支撑工程，将成本预算绩效管理融入零基预算；实施系统集成工程，建构全方位、全过程、全覆盖体系；实施重点突破工程，提升行业发展质效；实施强基提质工程，下沉基层和夯实基础。

一、引言与文献综述

中国式绩效治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，先后经历了从强调“办事绩效”和“人事绩效”，到强调“花钱、问效”融合的“预算绩效”，再到强调“少花钱、办好事”的“成本预算绩效”的演变。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要“建立预算绩效评价体系”，我国预算绩效管理改革正式拉开序幕。2018年印发的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，力争用3~5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。目前，我国已经实现了这一目标，预算绩效治理能力稳步提升。

随着财政“紧平衡”的持续，在财政管理中加强成本控制、实现降本增效，成为深化预算绩效管理的重要政策取向。2018年发布的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，在预算绩效管理的“总体要求”中强调“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。2020年5月，第十三届全国人民代表大会第三次会议审议的《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》指出，“研究开展成本效益分析，为优化预算编制提供依据”。2021年出台的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求“推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估”。2021年8月发布的《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》重新定义了绩效目标，在原来将绩效目标定义为“预期产出和效益”的基础上，加入了成本控制要求。

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》对“深化财税体制改革”作出决策部署，要求“强化事前功能评估”。事前功能评估是成本预算的重要范畴，强调项目（投资、工程、政策等）立项之前通过分析和确定产品或服务功能、明确绩效目标、梳理工艺流程、核算成本、进行成本效益分析、找准绩效基线，形成支出标准安排预算。2024年7月，财政部召开深入学习贯彻党的二十届三中全会精神专题会议指出，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，做到“小钱小气、大钱大方”。可见，树立“物有所值”的绩效管理理念，实施成本预算绩效管理，是新时代预算绩效管理改革“提质增效”的关键所在。

成本预算绩效管理是各级政府、各部门、各单位将成本、质量和效益等绩效信息与预算关联起来的绩效预算模式。在全面预算管理的视角下，成本预算绩效反映了提供公共产品和服务的成本控制、产出和效益综合水平。成本预算绩效管理综合运用成本核算、效益计量、标杆管理、关键绩效指标、成本效益分析等方法，围绕成本、质量和效益等绩效目标和指标，在对财政资金总量结构、配置效率、运营效率进行分析和研判的基础上建立“预算编制核成本、预算执行控成本、决算考评成本、考核结果有奖惩、评价结果出标准”的成本预算绩效管理体系。国外的研究虽然并未直接提出“成本预算绩效管理”这一概念，但以美国、英国、新西兰和澳大利亚等为代表的OECD国家纷纷推行以结果为导向的“新预算绩效”，在预算管理中引入成本效益分析法对政策、项目进行全面评估，力图以最小的投入和消耗，获得最大的公共价值。成本效益分析作为成本预算绩效管理的主要方法，在多个OECD国家的中央（联邦）和地方政府的项目、政策和部门层面均得到广泛的运用。成本效益分析方法和实践已被国内外研究的大量文献所证实，是帮助决策者有效配置资源的定量分析工具。另外，OECD国家还出台了成本效益分析的指南和操作指引，为公共部门开展成本效益分析提供了翔实的指导。

我国在深化预算绩效管理改革的过程中，从本土实践中生长形成了“成本预算绩效管理”这一话语体系、理论体系和制度体系，涌现出了“北京模式”“上海创新”等典型做法。但从全国范围来看，对成本预算绩效管理的认识不够明确、制度不够健全、机制不够顺畅、管理不够规范等问题依然存在。解决这些困难，就需要坚持理论和实践相结合、国际视野和中国特色相结合，加快构建中国自主的成本预算绩效管理的理论体系、制度体系和方法体系，以更加自觉地指导实践。

二、成本预算绩效管理的实践与发展经验

（一）成本预算绩效管理改革的实践进展

2018年以来，北京、上海、山东、河北、浙江、江苏、广东、云南、海南、湖南、江西、辽宁等多地先后推进了成本预算绩效管理改革，在基本建成“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系的基础上，坚持结果导向、问题导向、目标导向，结合自身实际，探索形成了“将成本绩效理念和方法贯穿在政府管理履职的全过程、各环节，用管理出效益，向改革要绩效，以成本预算绩效管理撬动本领域、本地区各项改革”的可行路径。

1.成本预算绩效管理“北京模式”

2018年5月，北京市财政局率先开展绩效成本预算试点工作。当年，北京市财政局印发了《北京市财政局关于推进绩效成本预算管理工作的通知》，制定了《关于开展绩效成本预算试点工作的方案》，按照“点面结合、分类推进、重点突出、积极稳妥”工作原则，用3年左右时间，运用全成本核算方法，对公共产品和服务项目开展成本效益分析，推动建立科学、规范、高效的成本预算绩效管理新模式，开始了“吃螃蟹”式全新探索。2019年，在《中共北京市委 北京市人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》中将其正式命名为“全成本预算绩效管理”。2020年以来，北京市在成本预算绩效管理过程中，实施了分行业、分领域、分层次全面推进的策略，围绕“公用事业、政府投资、行政运行、政府投资基金、市对区转移支付”五个重点领域，推进成本预算绩效管理改革。2021年，北京市进一步开展民生政策成本预算绩效分析。同年，将成本预算绩效管理延伸到区级和乡镇一级政府，初步构建了“横向到边，纵向到底”的成本预算绩效管理体系：项目支出层面，建立以完善支出标准体系为目标的项目成本绩效分析机制；支出政策层面，建立以注重政策必要性和可持续性为导向的成本绩效评价体系；重大支出领域层面，建立以支出结构优化为路径的联动补贴机制；政府运行层面，建立以成本控制为核心的财政运行综合绩效评价机制，并开展专项监测与评价。经过几年的改革实践，北京市形成了以提升治理能力为目标、以事前绩效评估为引领、以全成本预算绩效管理为基石的预算绩效一体化管理“北京模式”。

2.成本预算绩效管理“上海创新”

2023年，上海市开始成本预算绩效管理试点，形成了“规划先行”的整体性制度创新逻辑，统筹规划改革时间表和路线图，并按照“试点、推广、提升、建成体系”的路径不断完善。2023年9月16日，上海市政府办公厅印发《上海市加强成本预算绩效管理的实施方案》。这是全国首个由省级政府层面印发实施的成本预算绩效管理文件，也体现了上海市推进成本预算绩效管理改革决心之大、力度之大。2024年，上海市印发的《上海市2024年度全面推开成本预算绩效管理工作方案》要求：通过清单式管理和项目化推进方式，全面推进成本预算绩效分析工作，实现“主要部门全覆盖、重点政策和项目全覆盖、结果应用全覆盖”三个全覆盖。上海市成本预算绩效管理不断创新机制和方法：一是创新实施“双组长制”。由预算主管部门分管领导和市财政局各分管领导共同担任成本预算绩效分析项目推进小组组长。同时，将成本预算绩效管理开展情况纳入党政领导班子年度绩效考核，从预算编制、预算执行、信息公开、绩效管理等各方面合理设置成本预算绩效管理工作考核权重。二是技术路线上更加强调业财融合。更加强调项目“功能事前评估”和绩效基线等方法，创新提出了“评功能、理流程、核成本、设标杆、找基线”的工作思路。三是从“降本增效”到“优化管理”，这是上海市成本预算绩效管理向政府治理能力提升的一次深层探索。总的来说，上海对成本预算绩效管理的整体性创新，实际上也是政府向科学化、精细化、长效化管理迈出的重要一步。

3.成本预算绩效管理“廊坊经验”

2020年，河北省廊坊市财政局将成本绩效分析与支出标准体系建设、预算评审、全过程预算绩效管理等工作相结合，实现了成本基因融入预算管理全过程；将项目成本绩效分析与支出标准建设相结合；以项目层面成本绩效分析为突破口，将成本绩效管理向部门（单位）整体拓展；编写全过程成本预算绩效管理指引，完善了管理制度。

4.成本预算绩效管理“山东探索”

2021年，山东省以成本效益分析为突破口，开展全成本绩效管理探索。次年，山东省在总结试点经验和深入调研的基础上，制定出台《山东省财政厅关于开展成本预算绩效管理的实施意见》，构建项目入库分析成本、预算编制细化成本、预算审核核定成本、预算执行控制成本、预算完成评价成本的成本预算绩效管理闭环。2023年，山东省印发《山东省财政厅关于全面实施成本预算绩效管理的通知》，出台《山东省省级成本预算绩效管理工作规程》，将成本效益分析嵌入一体化系统，实现了成本预算绩效管理的常态化。

5.成本预算绩效管理“安徽路径”

2024年1月，安徽省财政厅印发了《安徽省财政厅2024年度成本预算绩效管理试点工作方案》，初步形成了以提高政府治理能力和财政治理能力为目标，以零基预算改革为基础，以成本管控与预算管理融合为重点，以绩效管理地方标准为标尺的成本预算绩效管理的“安徽路径”。

总体上看，成本预算绩效管理实践已经从“星星之火”变成“燎原之势”：浙江省高站位部署、高标准推进，着力营造讲成本、重成本、比成本的浓厚氛围；海南省三亚市试点政府投资项目成本预算绩效管理；江苏省以关键领域和关键环节为重点，积极推进成本预算绩效管理试点工作等。各地实践表明，预算绩效管理向成本预算绩效管理深化，是必要、可能和可行的，成本预算绩效管理是当前和今后一段时期预算绩效管理改革的重点方向之一。

（二）成本预算绩效管理改革的基本经验

各地开展成本预算绩效管理工作积累了诸多宝贵经验。

1.紧扣业财融合，建立协同推进机制

各地实践经验表明，推动成本预算绩效管理要求建立政府统筹、专班推进、财政牵头、部门协同、单位落实的实施机制，合力推动成本预算绩效管理持续走深。例如，北京市政府高度重视公用事业补贴成本控制工作，市政府主要领导多次批示，专题听取汇报，并部署实施。按照市政府要求，市财政部门牵头组建了工作专班，由市财政局主要领导任组长，各成员单位主管领导任副组长，同时明确了各成员单位职责，建立了联络员制度、例会制度、调度制度、督办制度、报告制度等工作机制，协调推进督促落实。再如，上海市实行的“双组长制”，即预算主管部门分管领导和市财政局分管领导共同担任成本预算绩效分析项目推进小组组长，明确工作要求和方向，深入推动试点工作，全程跟进工作进度。

2.有计划分步骤，不断深化管理层级

从各地实践来看，成本预算绩效管理的过程都经历了从单个项目向“一类事”拓展，再延伸到分行业资金使用的企事业单位整体，实施单位整体成本预算绩效管理，最后深入整个领域支出结构优化的过程。例如，北京市教育领域成本预算绩效管理经历了从学前教育项目，到中小学公用经费成本绩效分析，再拓展到北京市属高校单位整体成本预算绩效分析，优化支出结构的过程。上海市推动“一类事”成本预算绩效分析工作，引入标杆管理、关键绩效指标等方法，通过市区联动和部门联动、成本绩效信息共享等机制，优化了“一类事”治理体系。一些省市在总结项目、领域层面成本绩效分析经验的基础上，探索开展部门整体成本预算绩效分析工作，形成了“析业务、明指标、找基线、定目标、补差距、提效能”的部门（单位）整体成本预算绩效分析思路。廊坊市主要市直部门制定了本部门的整体成本预算绩效管理实施方案，综合运用事前评估、预算评审、成本预算绩效分析等方法，促进部门整体降本增效，引导各部门各单位打破支出固化格局、优化项目结构，解决支出管理碎片化等问题。

3.分行业分领域，反映支出规律和特点

成本预算绩效管理强调通过分行业、分领域、分层次开展成本预算绩效分析工作，根据预算支出项目的特点，形成分类推动成本预算绩效管理的实施路径。例如，公用事业领域找准绩效基线，推动企业降本增效；教育事业领域探索财政投入和绩效挂钩的绩效预算制度；行政运行领域分类开展成本绩效分析，为行政运行成本控制提供规范；社会保障领域紧扣适度民生保障标准及公共服务成效；卫生健康领域成本绩效管理从项目向单位整体和行业支出结构优化拓展；经济建设领域紧扣政府投资全生命周期成本管控；资源环境领域探索政府购买服务成本绩效分析，健全支出标准体系；科学文化领域遵循科研活动规律、优化资源配置等。目前，北京、上海、安徽、海南、河北、广东等地在推进全成本预算绩效管理改革过程中，均实施了分行业、分领域、分层次全面推进的策略，结合绩效指标和标准体系建设，构建内容完整、结构优化、程序规范的预算支出标准体系，使财政支出更加科学、合理和规范。

4.找准绩效基线，不断创新方式方法

“找基线”是成本预算绩效管理的重要抓手和特征。基线即标杆，找基线就是找到适合本地区的功能标准、服务标准、成本定额标准和支出标准，以北京、上海为代表的城市在试点探索过程中发现：明确的绩效基线和具体投入的数据——成本基线，是开展成本预算绩效分析的前提。一是“绩效基线”主要依靠比较研究来确定。北京、上海市在确立过程中，广泛调研收集国际和国内城市数据情况，横向看差距找短板，纵向看变化明趋势，合理设立标杆值，明确更高水平降本增效、优化管理的提升方案。例如，在公用事业领域，北京市通过和行业标准、上级考核要求、国内同类城市比较以及国际比较的方式，找准了公交等行业的关键绩效指标和绩效基线，建立了“立标、对标、达标”的绩效改善机制。上海市还强调依托财政预算管理一体化系统平台推动建立绩效基线。二是“成本基线”需要打开业务流程来审核确定。2022年，北京市准确测算了供水成本基线，构建城镇供水价格与财政补贴联动机制。2023年，上海市在成本预算绩效管理中，初步形成了成本基线2195条。此外，成本预算绩效分析通过开展扎实的数据分析和比较研究，充分提高了预算绩效管理循证决策功能和成效。

5.做好成本核算，打牢基础工作

做好成本核算是开展成本绩效分析的基础。在实际成本核算工作开展时，一般针对教育领域、医疗卫生、公用事业领域的行业特点，完善成本核算基础，建立成本指标库、数据库和信息平台，为开展成本预算绩效管理打好基础。例如，在教育领域，北京市研究制定了《北京市教委所属高等学校成本核算指引（试行）》《北京市教委所属高等学校会计核算手册（试行）》，形成全市统一规范会计核算体系，全面反映高校日常各项活动，增强财务会计信息的有效性、可比性；在医疗卫生领域，上海市杨浦区搭建信息化平台，扎实有效地开展成本核算工作，为进一步挖掘区属公立医院在后勤管理、人力成本等多方面降本增效潜力奠定了基础；在公用事业领域，山东省五莲县通过全面成本核算、制定定额体系、开展项目成本绩效评价“三步走”，对财政资金是否实现物有所值进行评价与分析。总之，夯实会计核算基础，完善成本核算和报告体系，提高成本管控水平，为成本预算绩效管理的实施提供了坚实基础。

6.强调结果运用，注重激励约束

成本预算绩效管理强调结果应用，将成本预算绩效分析深度嵌入预算管理全过程，在预算管理中实现公共服务标准、成本定额标准和财政支出标准的匹配对应，实现“打开成本看业务，优化业务促管理，提升管理促改革”的积极作用。一是支出标准建设。各地通过成本绩效分析工作形成了一批支出标准，包括通过梳理现有通用支出政策，形成通用定额标准，以及通过选取部分成本构成相对稳定的项目进行成本分析，形成专项定额标准，建立成本标准体系。例如，安徽省首批部分试点项目通过成本预算绩效分析建立了项目成本定额标准，再把成本定额标准作为财政支出标准建设的重要参考，形成了公用事业、行政运行等领域支出标准123项（其中修订标准80项，新定标准43项）。二是预算资金安排。在政府过紧日子的背景下，通过精准分析成本构成，找出预算资金中的非必要支出，有效解决部分项目预算申报不实、测算不准、编制不细等问题。例如，山东省日照市利用成本预算绩效分析结果，严格控制非合理性成本支出，完善项目调价机制，作为未来3~5年财政预算支出安排的标准，提高预算资金配置效率。三是管理改进、政策完善。通过开展成本绩效分析工作，不仅能取得降本效果，还能优化财政管理，提升政府治理效能。例如，上海市2023年首批试点紧紧围绕项目在预算、成本、质量、效率等方面存在的问题，对控制运营成本、提升运行效率、补齐风险漏洞、做好前瞻规划、深化机制改革等方面提出了意见和建议181条，切实促进财政治理效能、政府治理能力全面提升。山东省2023年通过实施成本预算绩效管理，累计调整完善相关政策187项。

三、成本预算绩效管理的理论性质与定位

（一）成本预算绩效管理以“物有所值”绩效观为基础

“物有所值”是成本预算绩效管理的核心价值观。“物有所值”绩效观不仅强调结果的实现（效益性），也同时强调在实现相同产出和效果的情况下，具有相对较低的投入成本（经济性）和管理效率（效率性）。“物有所值”既是成本预算绩效管理的目标又是标准，即成本预算绩效管理要以优化财政支出结构、提高财政资金的配置效率和使用效益、提高公共产品和服务质量为目标，实现“物有所值”。同时，成本预算绩效管理基于成本核算、效益计量、标杆管理、关键绩效指标、成本效益分析等方法，围绕成本、质量和效益等绩效目标和指标，对财政资金总量结构、配置效率、运营效率开展分析和研判活动，建立预算、标准和评价系统的过程也要以“物有所值”为参考标准。

（二）成本预算绩效管理是预算绩效管理的“守正创新”

成本预算绩效管理“守”绩效管理之“正”，“创”“物有所值”管理之“新”。守正，即成本预算绩效管理在本质上仍是预算绩效管理，其强调构建协同治理、覆盖全面、链条完整、方法科学的“三全”预算绩效管理体系。创新，使其凸显了成本要素在预算绩效管理中的重要性，更加强调成本、质量、效益等绩效信息与预算安排的直接挂钩。在理念层面，成本预算绩效管理将预算绩效管理的“合规审查”和“达标考核”绩效观念深化为“物有所值”绩效观，更加强调物有所值理念对决策的支撑作用，这一特征在政府补贴、政府投资项目、购买服务项目、专项债务项目、PPP项目等具有强烈经济和社会效益导向的政府投融资类项目中体现尤为突出。在方法层面，成本预算绩效管理既具有预算绩效管理方法的一般属性和特征，即目标管理的方法贯穿在成本预算绩效管理过程的始终，在此基础上它又更加强调在公共服务标准、成本定额标准和财政支出标准匹配的基础上，做实成本、质量和效益目标指标，嵌入到预算管理全过程，融入预算绩效管理工作体系。

（三）成本预算绩效管理是“直接型”绩效预算的重要探索

经济合作与发展组织（OECD）按照预算与绩效信息之间的紧密程度，把绩效预算划分为报告型、知晓型、管理型、直接型四种模式。从我国各地全面实施预算绩效管理的实践来看，各地对绩效信息运用的程度存在差异：有些部门和地区预算与绩效信息的关联较弱，停留在报告型绩效预算阶段，存在绩效目标申报中成本指标“虚化”、质量指标和效益指标与公共服务标准衔接“弱化”、成本效益理念在预算安排中作用发挥“软化”等问题；有些部门和地区开始建立了绩效信息与预算的联系，并通过预算和绩效管理推动了政府治理的变革，具有了知晓型和管理型绩效预算的特征；还有些部门和地区已经开始了直接型绩效预算的探索。成本预算绩效管理要求对公共产品和服务实施“绩效”和“成本”双管理，尤其强调全成本对于预算投入决策的决定性作用，这一创新找到了迈向直接型绩效预算——将预算拨款与绩效信息（成本、期望结果等）直接关联起来——的可行路径和中国方案。

（四）成本预算绩效管理是构建现代预算制度的有力支撑

现代预算制度需要处理好资源申请、资源分配和资源保护“铁三角”之间的关系，成本预算绩效管理通过“明服务、找基线、核成本、评绩效、出标准、调机制、促管理”，找到了预算制度“铁三角”的共同对话语言，符合“综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全”现代预算制度的基本要求。一是强调标准规范和约束。成本预算绩效管理在预算管理中实现公共服务标准、成本定额标准和财政支出标准的统一，通过建立成本、绩效指标和标准体系，为预算管理规范透明和约束有力奠定了基础。“三个标准”全面完整、编制科学。成本预算绩效管理工作推动实现了预算管理有依据、有标准、更科学、更精准，保证预算的全面覆盖、内容完整，增强预算约束力。二是注重绩效。成本预算绩效管理在预算管理全过程中实现“成本”和“绩效”双申报、双审核、双监控、双评价，在项目入库、预算编制、绩效监控等关口都注重成本控制和绩效提升，切实关注政府财政支出结果与目标之间的关联性。三是优化结构。成本预算绩效管理不断从项目向部门整体、政策领域和政府层面拓展，从投入成本、管理效率、社会效应、可持续等方面建立分行业、分领域、分层次的关键绩效指标体系，找准成本和绩效基线，找到投入、管理、产出和效益的短板弱项，实现政策目标和财政资源的匹配对应，从而优化了支出结构，践行了“小钱小气、大钱大方”的要求，优化了支出结构，提高了财政保障能力和可持续性。

（五）成本预算绩效管理助推零基预算改革

深化零基预算改革旨在摆脱财政支出固化和僵化的“惯性”，将更多资金投入急需领域，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。零基预算的优势非常明显，但在执行中也存在“从零开始重新评估审核”的技术难题，成本预算绩效管理为解决这一难题提供了有效的技术支撑。一方面，成本预算绩效管理采用“全成本核算”方式，应用历史成本、定额标准，对新增项目估算成本，对延续性项目核算全部各方投入、全生命周期投入、全资源资产投入，有效避免预算编制无依据、预算测算粗放等问题，提高零基预算的编审质量。另一方面，成本预算绩效管理通过运用成本效益分析，有助于部门（单位）比较成本与所带来效益的关系，保证有限的资金优先用于效益高的支出，实现零基预算合理排序、保重点、提高资源配置效率的目的。

四、成本预算绩效管理的制度体系

成本预算绩效管理体系由目标系统、主体系统、对象系统、过程系统、方法系统、激励系统、支撑系统构成。

（一）目标系统

成本预算绩效管理的总体目标是将成本理念和管理方法深度融入预算管理，嵌入全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，形成基于成本、质量和效益等绩效信息为基础的绩效预算制度，推动财政治理效能进一步提高。具体目标包括：一是优化支出结构提高配置效率，横向上按照政府功能分类科目，分领域开展重点领域成本绩效分析，纵向上对一般性转移支付、共同事权转移支付和专项转移支付开展成本绩效分析，找到绩效基线，调整支出结构；二是推动部门和单位降本增效，梳理形成支出标准，建立绩效考核与财政资金安排挂钩的机制，强化成本约束，实现降本增效目标；三是实现项目（政策）支出物有所值，在项目全生命周期中强化成本管控，提高公共产品和服务质量，实现财政资金物有所值；四是健全财政支出标准，形成广覆盖、多指标、可调整的支出标准体系，推动反映本行业特点的项目支出分项定额标准和综合定额标准进一步完善；五是优化财政政策和管理，改变“重投入、轻结果”的预算安排模式，激励资金使用单位提高资金使用绩效。

（二）主体系统

成本预算绩效管理体系明确了政府、财政部门、预算主管部门等多方在成本绩效管理工作中的责任。其中，各级政府负责统筹推进本级成本预算绩效管理改革，加强整体谋划，推动成本预算绩效管理改革同做好各项社会事业发展工作紧密结合；各级财政部门负责成本预算绩效管理工作的总体推进，会同相关预算主管部门组织实施试点工作，会同政策牵头部门探索特定领域成本预算绩效管理改革，组织实施财政重点项目支出和重大财政政策的成本预算绩效分析工作，组织、指导下级财政部门开展成本预算绩效分析工作；各预算主管部门负责制定本部门成本预算绩效管理工作计划，推动业务工作与财务工作紧密衔接，推进各项具体工作落实，负责组织、指导下级单位开展成本预算绩效分析工作，督促、落实工作结果应用。

（三）对象系统

成本预算绩效管理的对象是全部预算收支，重点是预算支出，包括部门预算和转移支付资金，涵盖“四本”预算。这些资金以项目、部门（单位）整体、政策的形式存在。项目是预算编制的基本单元，可分为人员类、运转类和特定目标类项目。部门和单位整体支出是部门和单位的全部预算支出。支出政策是政府根据党中央重大方针政策和决策部署、《中华人民共和国预算法》等法律规定制定的财政支出安排措施，包括财政支出的方向、规模、结构和管理制度等。成本预算绩效管理推动支出政策和项目形成“资金跟着项目走，项目跟着政策走，政策跟着规划走”的层次体系。

（四）过程系统

成本预算绩效管理建立了“预算编制核成本、预算执行控成本、预算评价评成本、评价结束出标准”的闭环体系。在事前绩效评估环节，按照投入成本与产出效益相匹配的原则，充分借鉴和比较同类型项目成本预算绩效分析指标，提出统筹兼顾投入成本和预期绩效的最优方案，合理估算投入成本；在预算编制环节，科学设置成本绩效目标，充分反映预期提供的公共产品或服务所产生的成本，根据成本对象特点，从总成本、分项成本、单位成本等方面细化设定成本指标；在预算执行环节，严格按照预算批复的绩效目标和成本指标推动项目实施，严禁超标准、超范围支出；在决算环节，积极运用成本效益分析方法开展绩效评价，全面分析评价成本控制、产出完成和效益实现情况；在评价完成后，形成公共服务标准、成本定额标准和财政支出标准，将成本预算绩效管理工作结果与预算安排挂钩，并作为优化支出结构、完善政策制定的重要参考。

（五）方法系统

成本预算绩效管理是一套方法体系，该体系具有预算绩效管理方法的共性特征，同时具有自身的独特创新之处，主要是：以绩效基线为指引，导入标杆管理；以全成本管理为基础，做好成本估算、核算和评价；以关键绩效指标为核心，分领域完善特色绩效指标和标准；以成本效益分析为支撑，为财政管理提供科学依据；以绩效预算为应用，强化预算激励约束。这套方法体系贯穿在宏观支出结构优化、中观层面部门（单位）整体和微观层面项目（政策）绩效层面。在宏观方法层面，成本绩效分析主要针对一个领域（某个政府功能分类科目、某个行业各单位的集合）。通过成本绩效分析开展支出结构优化的步骤包括：建立收支结构分析指标体系；合理“立标”，找准指标基线；准确“对标”，找准短板弱项；努力“达标”，实现绩效目标等步骤。在部门和单位整体层面，实施方法主要包括“理业务、核成本、建指标、找基线、定目标、调管理”等步骤。在项目层面，主要包含“核成本、评绩效、出定额、调机制、促管理”五个步骤。

（六）激励系统

如何调动各方降本增效的积极性，是成本预算绩效管理实施的难点。成本预算绩效管理的激励系统主要包括两个实现机制：一是成本绩效目标考核机制。各级政府、各部门各单位通过设置中长期和年度降本增效目标，开展对下级财政部门和本级预算部门（单位）成本预算绩效工作考核，并加强考核结果运用，将各部门的成本节约目标达标情况纳入政府绩效考核。二是总额控制机制。在部门预算总额确定的前提下，鼓励部门降本增效，经过财政部门审核后，通过结余留用和来年预算按比例返还等机制激励部门降本增效。

（七）支撑系统

成本预算绩效管理不是一个孤立系统，需要系列条件的支撑。具体包括组织文化、智库机构、会计基础、管理工具、信息系统、制度体系和配套改革等方面的支撑，尤其是智库机构、会计基础和信息系统的支撑。首先，分领域开展成本预算绩效管理需要行业、业务、财务和成本方面的综合知识，需要深入研究行业发展规律，以便提出科学的绩效指标，找到合理的成本基线，这些要求需要长期从事行业研究的专门机构、精通行业支出规律的机构和精通财务分析的会计师事务所作为支撑。其次，分行业、分领域健全本领域行政事业单位的成本核算，推进权责发生制政府综合财务报告，为成本预算绩效管理的开展奠定会计基础。最后，成本预算绩效管理依赖预算管理信息化系统自动校验、成本绩效数据库、支出标准等相关功能，实现绩效、成本、预算数据的产出与应用协同，以及业务、财务、资产等信息的互联互通。

五、展望

当前成本预算绩效管理取得了显著的成效，但也存在“物有所值”的绩效理念有待进一步树立、业财融合的推进机制有待进一步加强、整体协同的体系建构有待进一步完善、实质嵌入预算管理链条有待进一步深化、配套改革的支撑保障有待进一步强化、奖惩分明的激励约束有待进一步优化等问题。针对这些问题，深化推动成本预算绩效管理需要从以下方面持续发力。

一是实施融合支撑工程，将成本预算绩效管理融入零基预算。零基预算强调“破基数、保重点、促统筹、提绩效、核成本、出标准”，可将成本预算绩效管理作为实现零基预算的重要抓手：通过找准绩效基线和成本基线，重新审视资金的投入和产出，优化支出结构，实现“破基数”；通过建立分行业分领域的成本与绩效指标和标准体系，以“打开成本看业务、优化业务促管理、优化管理促发展”推动业务流程、组织管理和体制机制优化，找准财政资金投入和产出的短板弱项，实现“保重点”；通过将成本预算绩效管理从项目支出拓展到跨部门“一类事”的政策支出和专项支出，厘清政府间的事权与支出责任、明确跨部门协同机制和管理机制，实现“促统筹”；夯实行政和事业单位成本核算基础，提高财政管理精细化水平，实现预算安排“核成本”；通过建立以成本、质量和效益为核心的绩效考核指标，形成成本和绩效信息直接决定预算安排的绩效预算制度，实现“提绩效”；通过成本预算绩效分析，形成公共服务标准、成本定额标准和财政支出标准，实现“出标准”，完善标准科学的预算制度，优化零基预算编制。

二是实施系统集成工程，建构全方位、全过程、全覆盖体系。加强顶层设计、理顺体制机制、完善技术指引体系，全面提升各级政府、各部门、各单位开展成本预算绩效管理的本领，推动成本预算绩效管理从项目向部门整体、政策和政府预算层面拓展。形成党委领导、政府统筹、财政牵引、部门主责、区乡镇协同的分行业分领域推进机制，落实成本绩效管理的主体责任，形成一把手负总责、分管领导抓落实、财务部门和业务部门协同配合的成本预算绩效管理组织体系。完善“预算安排核成本、预算执行控成本、预算完成评成本、评价结果有奖惩、评价结束出标准”的成本预算绩效管理闭环，将成本管控深度融入预算编制、执行、监督管理全过程，实现“主要部门全覆盖、重点政策和项目全覆盖、结果应用全覆盖”三个全覆盖。

三是实施重点突破工程，提升行业发展质效。聚焦党委政府重大决策部署、部门核心履职，充分考虑业务活动规律和财政支出特点，以重点领域、重点项目为突破，分行业、分领域持续推动成本预算绩效管理提质增效。筛选重点项目开展成本效益分析，重点聚焦党委政府重视、资金规模大、社会关注度高的重点支出以及预算部门、单位的经常性支出，重点选取公用事业领域、教育教学、文体事业、社会保障、农业农村、行政业务、城市运维类项目试点成本绩效分析。明确需要重点控制的领域，加强重点领域成本管控。例如，加强数字化领域成本管控，选择数字化领域各类别通用性强的项目开展成本效益分析，动态完善数字化领域成本标准；加强政府投资建设项目成本管控，通过对成本的精细管理，提高投资回报率，保障政府投资建设项目支出规范等。巩固成本绩效预算管理改革成效，完善重点领域成本预算绩效分析工作规范和具体操作指引。

四是实施强基提质工程，下沉基层和夯实基础。实现成本绩效分析向基层下沉，夯实各预算主管部门成本预算绩效管理的主体责任，强化街乡等基层成本绩效管理意识，实现成本预算绩效管理改革向基层纵深推进。健全基层实施成本预算绩效管理的制度体系，提升治理效能。针对区、街、乡镇特点，形成纵向与横向相协调，市级基础标准和本区标准相结合的基层财政支出标准体系。建立健全由成本预算绩效管理一般指引和具体指引、成本核算规范、支出标准管理制度、成本绩效数据库管理等构成的成本预算绩效管理制度规则体系；推动成本预算绩效管理制度化、规范化、信息化，完善分行业、分领域的成本绩效指标和基线体系，完善成本数据库和支出标准共享库。