曹堂哲：推动部门整体支出绩效评价转向零基预算评审范式

深化零基预算改革是财政科学管理的重要内容，对部门预算管理提出了新要求，尤其是由财政部门实施的部门整体绩效目标审核、重点监控和重点评价等，直接关系到改革成效。

部门整体支出绩效评价要按照零基预算改革要求，转变观念，加强系统集成，统筹部门整体政策和项目清理整合、事前绩效评估、预算评审、事后绩效评价、成本预算绩效分析、项目支出标准建设等财政管理工具，服务于部门零基预算改革，全面提升部门预算管理科学水平。

1.部门整体支出绩效评价的成效和困境

2011年财政部印发《财政支出绩效评价暂行办法》（2020年废止），明确了部门整体支出绩效评价的概念和内涵。2013年财政部制定《预算部门整体支出绩效评价共性指标体系框架》，涵盖投入、过程、产出和效果四个一级指标。2018年印发的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》建立了部门自评与财政评价相互区别又相互衔接的部门整体预算绩效管理机制。

随后，中央部门和各地积极探索建立部门整体支出绩效评价指标体系和实施机制，取得了积极成效。财政部预算评审中心探索实施多套指标体系，比如“管理效率、履职效能、社会效应、可持续性”“部门决策、部门管理、部门履职和部门效益”“财政资源配置、部门履职效能、可持续治理能力”等，对部门整体支出绩效评价的认识逐年深化。广东省探索部门整体关键绩效指标与预算安排挂钩机制；河北省廊坊市探索部门整体事前绩效评估、部门全过程成本预算绩效管理机制。总体而言，部门整体支出绩效评价对于提升部门预算资源配置效率和使用效益，提升部门预算管理科学水平发挥了积极作用。

不过，与零基预算和财政科学管理要求相比，现有的部门整体支出绩效评价仍面临一些困境：一是评价结果与部门预算安排挂钩不紧密。一些部门和地方存在“重分数、轻应用”的现象，很多地方的评价类似审计和财务检查，结果运用侧重合规审查，难以与预算安排挂钩。二是业务和财务融合不够。预算安排和部门履职之间的关系未完全理顺，部门整体支出绩效评价要对部门整体履职成效进行评价，财政部门实施存在某种程度的“底气不足”；财政部门对业务部门评价情况与部门实际工作情况存在偏差。三是评价指标的系统性不足。一些部门整体支出绩效评价存在以项目评价指标加总作为部门整体绩效的做法，部门职能、任务、项目和预算之间的整体性关系体现不充分。四是系统集成不够，难以服务零基预算编制。部门整体支出绩效评价与事前评估、预算评审、成本绩效分析、支出标准体系建设等工作的系统集成度不够，难以有效服务零基预算编制。

2.从部门整体支出绩效评价的单一手段向“大评审”转变

上述问题，单从评价本身的技术和方法上寻找出路是不够的，亟须转换思维范式，从单一的部门整体支出绩效评价转向具有综合集成性质的部门零基预算评审。2024年财政部对16个零基预算改革试点部门采取项目清理整合、严格预算执行约束、优化预算绩效管理、健全支出标准体系等措施，推动部门零基预算编制实现规范化，提升部门预算科学管理水平。实践证明，部门整体支出绩效评价由单一手段转向综合性支出审查的“大评审”可行且有效。

部门整体零基预算评审即按照财政科学管理的要求，以预算绩效管理与零基预算深度融合作为切入点，统筹政策与项目清理、成本绩效分析、重点绩效评价、预算评审、项目库管理、支出标准建设等财政管理手段，针对预算编制文本的各项基本要素，实施综合支出审查，打破支出固化僵化格局，优化支出结构、合理测算预算规模，实现财政科学管理。

部门整体零基预算评审体现了“大评审”的观念。预算评审是对预算管理全过程开展的评议和审查活动，包括预算编制阶段的事前绩效评估、支出标准建立与审查、绩效目标审核、预算资金评审、预算执行监控和绩效评价等预算评议和审查活动。大评审观念要求综合运用绩效管理和预算管理的各项工具，对部门预算支出的总额控制、配置效率、运营效率和受托责任等方面进行综合审查，切实保障零基预算落地生根。

3.部门整体零基预算评审的基本框架

部门零基预算评审作为由财政实施的部门预算的综合性评议和审查活动，主要包括以下方面：

一是完善绩效计划制度，构建零基预算框架结构。绩效计划是部门整体绩效目标管理的深化，是部门按照职能和规划，对未来一定时期内要达到的绩效目标、绩效水平、行动举措、项目安排和资源配置的筹划。绩效计划要求设定部门整体、项目层面的绩效目标，并将绩效目标责任落实到人。完善绩效计划需要按照“战略—职能—任务—项目”的框架，从立项依据、绩效目标、产出效益、管理机制等方面对部门实施的政策和项目进行全面清理。重点针对政策交叉重叠、目标模糊、效益低下、政府与市场边界不清、违背公平竞争要求、存在过期过时的僵尸政策等问题，通过取消、整合、优化、强化等方式，实现有保有压，确保实现集中财力办大事，形成新的部门整体支出架构，避免交叉重叠、支出固化和僵化的现象。

二是完善“四评”融合，筑牢零基预算绩效基础。用好事前绩效评估、财政可承受能力评估、事后绩效评价和预算评审等工具。对于存量项目开展中期绩效评价和事后绩效评价；对于绩效目标已经实现、政策环境发生变换、绩效实现不佳的项目取消或削减预算；对于新增项目开展事前绩效评估、事前功能评估和财政可承受能力评估等，将评估结果与预算安排直接挂钩；对于限额以上项目全面实施预算评审，明确实施方案、支持标准和审定金额。

三是实施成本预算绩效管理，明确零基预算测算依据。重点选择公共服务标准、成本定额标准、财政支出标准不完善的项目，支出标准老旧过时的项目，定额补助测算依据不充分的项目，同类事项预算编报标准不统一的项目等开展成本预算绩效分析。通过“明服务、核成本、评绩效、出标准、调机制、促管理”的分析过程，实现“打开成本看业务，优化业务促管理，提升管理促改革”，以部门重点项目成本绩效分析为抓手，健全部门预算项目绩效目标指标体系和支出标准体系。

四是健全支出标准体系，确保零基预算标准科学规范。全面推进支出标准体系建设。按照“人员经费依规定、公用经费看定额，特定目标类项目建立分类分档支出标准”的原则，分类完善部门预算支出标准体系和资产配置标准体系，对于特定目标类项目要在项目活动和支出要素对应匹配基础上形成“一个项目、一套绩效、一套支出标准、一套管理办法”。

五是提炼关键绩效指标，发挥零基预算实效。完善部门整体绩效指标和标准。按照“核心职能—任务目标—第一层级指标—对应预算项目—第二层级指标”的技术路径，分层次设定项目绩效目标和指标、部门整体核心绩效目标和指标。设置部门整体核心绩效指标时，应避免项目绩效指标简单叠加。通过建立部门核心绩效指标和预算的关联关系，将部门整体绩效与部门预算安排挂钩，对于与部门整体核心绩效指标关联不大的项目进行清理和削减，切实发挥零基预算效能。

4.以部门零基预算评审推动部门预算科学管理

现代预算制度需要建构起针对资源申请、资源分配和资源保护三大行动者的有效制度规则，解决预算中的委托代理问题，真正实现“取之于民”的财政资源“既讲节约又讲效果”地“用之于民”。部门零基预算评审作为资源保护职能的集中体现，提高了部门零基预算编制的规范性和科学管理水平。

一是为部门零基预算申报提供规范。通过开展部门零基预算评审，“以评促建”“以审促建”，为部门零基预算编报提供规范，引导部门形成零基预算理念，引导部门自主开展部门支出审查，提高部门预算科学管理水平。二是为财政部门资源分配提供依据。通过开展部门零基预算评审，为财政部门以规划和绩效为基础分配预算，以成本为基础合理测算预算规模提供依据。三是实现财政管理科学化。财政科学管理要求实现财政管理的法治化、科学化、标准化、规范化。通过部门零基预算评审，系统梳理部门预算政策和项目的立项依据，实现部门预算管理法治化；完善部门支出结构等，实现部门预算管理科学化；完善绩效目标和标准、支出标准体系，实现部门预算管理标准化；完善项目文本标准和管理制度，实现预算管理规范化。