项目事前绩效评估的意义与思路

2018年9月，中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）。《意见》指出要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前事中事后绩效管理闭环系统。同时《意见》也明确提出了将各级政府收支预算全面纳入绩效管理，建立绩效评估机制，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。

当前，我国经济已由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，为更好发挥好财政职能作用，须按照全面深化改革的要求，以事前绩效评估为突破口，从源头上防止资金的闲置沉淀，促进财政政策和项目绩效的提升，推进财政资金往收支平衡方向发展。

事前绩效评估的对象为新出台的重大政策、项目，本文主要就开展项目事前绩效评估的思路和方法与大家共同探讨与交流。

1.事前绩效评估的概念及意义

事前绩效评估是指在项目和政策出台之前，对其可行性和影响度进行估测，主要评价项目或政策可能带来的结果，并分析比较各种方案的可行性及相对的优缺点，做到“先评估，后预算；有评估，再立项”。

开展事前绩效评估是提升财政资金投入精准性、科学性和有效性的重要举措，是财政运行紧平衡状态下打破部门预算资金固化格局的有力抓手。在我国财政支出规模不断扩大的背景下，开展事前绩效评估是政策导向，也是现实所需。

通过开展事前绩效评估，财政部门提前介入初期论证工作，可在源头上避免评估不良的项目进入项目实施阶段，可减少投资失误，使财政支出决策更科学、更合理；开展事前绩效评估，可以优化财政资源配置，事前绩效评估结果可以作为预算安排的重要参考依据，可以明确哪些项目是值得投入的，哪些项目是需要优化的，从而确保将有限的财政资金用在刀刃上，实现财政资源的优化配置，进一步提升财政资金的使用效率。

2.事前绩效评估的主体

一是各部门各单位。各部门各单位作为绩效评估主体，要结合预算评审、项目审批等，对新出台的重大政策、项目开展事前绩效评估。

二是投资主管部门。投资主管部门要加强基建投资、城建投资、环保投资、教育投资等绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件。

三是财政部门。财政部门对新增重大政策和项目，以及重大财政专项支出，进行评估和审核，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。

3.事前绩效评估的思路与方法

通过查阅事前绩效评估的相关文件，项目事前绩效评估主要从立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性五方面入手。

（一）立项必要性

立项必要性评估作为事前绩效评估的首要环节，其核心聚焦于需求评估，在于验证项目实施需求的真实性，若经评估发现，实际上并不存在亟待解决的社会问题，或项目所提供的服务与社会问题的实际需求严重脱节，那么，该项目的立项便显得缺乏必要性。

立项必要性评估主要从立项的政策入手，即立项是否符合国家宏观政策；项目内容是否与主管部门职能、规划及当年重点工作相关；是否具有现实需求，需求是否迫切，是否具有可替代性，是否有确定的服务对象或受益对象；是否与财政投入相关。

在实际评估过程中，为了确保项目立项的充分性和严谨性，每一项分析都必须依托具体的文件作为立项的依据，这就要求预算申请单位必须提供清晰明确的立项支撑材料。同时，为了验证项目是否真正符合现实需求，必要时评估者还需开展社会调查。

（二）投入经济性

项目事前绩效评估的第二步是投入经济性评估，即成本效益性分析。主要评估项目投入是否合理，项目投入资源及成本是否与预期产出及效果相匹配，投入的成本是否合理，成本测算的依据是否充分，是否有其他渠道的充分投入；项目是否采取相关成本控制措施，成本控制措施是否有效。

投入经济性评估主要涵盖以下关键问题：

首先，需要准确界定项目的真实成本，这不仅仅局限于预算成本，还应包括所有实际发生的直接和间接费用，以全面反映项目的经济负担。

其次，评估项目所取得的结果是否能够充分证明资源投入的合理性，即投入的资源能否带来预期的效益和回报。

再者，我们需要审视当前选择的项目实施方案是否为实现预定目标的最优路径，即探究是否存在其他成本更低但同样能达到预期效果的替代方案。

在实际操作过程中，常用到的方法有成本收益分析法、成本效果分析法和成本效用分析法，这些方法的核心在于将所有的资源和投入量化为货币，以便能够更直观、更精确地分析和解释数据。在充分考虑项目实施地点的区位因素情况下，了解资源的供需状况、价格走势等关键信息可能对项目经济性产生的重要影响，为实现预算的压减提供初步证明。

（三）绩效目标合理性

项目绩效目标是衡量项目实施成功与否以及预算配置是否合理的主要依据。主要评估绩效目标是否明确，是否与部门长期规划目标、年度工作目标一致，项目受益群体定位是否准确，绩效目标和指标设置是否与项目高度相关；以及绩效目标与项目预计解决的问题是否匹配、与现实需求是否匹配、是否具有一定的前瞻性和挑战性、指标是否细化、量化，指标值是否合理。

评估重点主要包括：项目需要解决的社会问题及相应的绩效目标是什么；绩效目标的产出和效果是什么，需要用什么样的指标来衡量；以及绩效目标是否能实现。

在实际操作过程中，往往需要借助项目单位填报的绩效目标申报表，绩效目标的审核主要包括完整性审核即绩效目标的内容是否完整，绩效目标是否明确、清晰。相关性审核即绩效目标的设定与部门职能、事业发展规划是否相关，是否对申报的绩效目标设定了相关联的绩效指标，绩效指标是否细化、量化。适当性审核即资金规模与绩效目标之间是否匹配，在既定资金规模下，绩效目标是否过高或过低；或者要完成既定绩效目标，资金规模是否过大或过小。可行性审核即绩效目标是否经过充分论证和合理测算；所采取的措施是否切实可行，并能确保绩效目标如期实现。综合考虑成本效益，是否有必要安排财政资金。

（四）实施方案可行性

通过全面、深入地分析项目实施方案的可行性，可以确保项目在后续实施过程中能够顺利推进。实施方案可行性评估一般包括：项目实施方案、项目可行性研究及相关制度和业务档案资料。主要评估项目内容是否明确、具体，与绩效目标是否匹配；项目是否明确设立、退出的时限；项目清理、退出、调整机制是否健全；项目技术路线是否完整、先进、可行、合理，与项目内容及绩效目标是否匹配，项目组织、进度安排是否合理，与项目有关的基础设施条件是否能够得以有效保障；以及项目过程控制的有效性，包括项目申报、审批等程序是否规范、项目组织机构、业务管理制度是否健全、项目执行过程是否设立管控措施等。

在实际评估过程中，通过收集项目实施方案、可行性研究报告、项目申报材料等相关资料，对资料进行整理和分析，同时进行现场调研，了解项目实际情况和存在的问题，必要时邀请行业专家进行咨询和论证，提供专业意见和建议。最后结合资料分析和现场调研结果，对实施方案的可行性进行综合评估。

一个可靠的实施方案通常能确保绩效目标得以最大程度地实现，同时以最低的成本投入运作（即成本最低），并对未来可能遭遇的各种不确定性风险展现出较强的应变能力，并且能在政策实施中产生最小的负面效应。

（五）筹资合规性

筹资合规性的评估是项目事前绩效评估的最后一环，是确保政策或项目资金来源合法、合规，以及财务风险可控的重要环节，因为有许多项目的资金除了来源于财政资金，还来源于金融部门和社会资金，例如PPP项目，我们也需要对这些项目筹资的合规性进行必要的考察和分析。

其评估内容主要包括：资金来源渠道是否符合相关规定；资金筹措程序是否科学规范，是否经过相关论证，论证资料是否齐全；资金筹措是否体现权责对等，财权和事权是否匹配；各级财政资金配套方式和承受能力是否科学合理；各级财政部门和其他部门是否有类似项目资金重复投入；财政资金支持方式是否科学合理；对筹资风险认识是否全面；是否针对预期风险设定应对措施；应对措施是否可行、有效。

在实际评估过程中，通过分析收集到的与项目相关的所有筹资文件、协议、合同等，将筹资方式与国家及地方的宏观政策、行业规定、主管部门职能和规划等进行对比，确保筹资活动符合相关法规和政策要求，确保筹资方式科学、合理，符合项目的实际需求和财政可承受能力。

参考文献：

1.中共中央 国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）

2.关于印发《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》的通知（财预〔2021〕101号）

3.湖南省财政厅关于印发《湖南省预算绩效目标管理办法》的通知（湘财绩〔2020〕6号）

4.湖南省财政厅关于印发《湖南省省级预算事前绩效评估管理暂行办法》的通知（湘财绩〔2021〕8号）